지방자치단체 청렴도 인식에 관한 연구

A Study on the Self-Perception of Integrity

  • ABSTRACT

    공무원 청렴도는 국가 브랜드 향상 및 경쟁력 강화에 중요한 핵심요인이며 사회적 자본형성에도 기여한다. 그러나 우리나라의 2014년 부패인식지수는 100점 만점중 55점으로 6년 연속 하위권에 정체되어 있고, 국내의 공공기관을 대상으로 한 청렴도평가에서 지방자치단체의 청렴도는 하위에 머물고 있다. 본 연구는 정부 및 지방자치단체가 다수의 청렴정책 발표와 감사원 징계를 강화하고 있음에도 불구하고 크게 나아지지 않고 있어 공무원의 청렴 또는 반부패에 대해 어떻게 인식하는가가 중요하다는데 출발한다. 따라서 연구목적은 경상남도 공무원 집단을 대상으로 청렴도 인식을 분석하고 정책적 시사점 도출을 통해 청렴도 향상방안을 제시한다.

    분석결과, 공무원의 청렴도 및 청렴도 노력 정도가 상대적으로 높게 인식하였고, 행정분야별 청렴도는 소방, 토지, 환경이었으며, 건축·건설·주택은 매우 낮게 인식하였다. 부패인식에서 부패계층으로 국·과장(46.5%)이 가장 높고, 부패업무분야는 공사발주 분야(45.4%)가 많으며, 부패원인으로 공무원 부패행위에 대한 관대한 처벌(30.6%), 부패유형은 직위를 이용한 알선이나 청탁(35.7%)로 높게 인식하였다. 청렴정책은 인지하는 정책으로 반부패청렴교육(79.4%), 효과가 큰 청렴정책은 원-스트라이크아웃제(28.9%), 부정인지시 대처방법은 내부고발시스템 이용(23.0%)으로 나타났다.

    이러한 결과가 주는 정책적 시사점으로 첫째, 부패에 대한 공무원의 관대한 인식, 둘째 공무원 청렴교육에 대한 전면적 재검토, 셋째, 익명성보장내부고발제도의 효율적 활용방안 마련을 제시하였다.


    Despite the increasing request on the public officials′s integrity in Korean society, Corruption affairs of South Korean government have not decreased. Corruption Perceptional Index by the International Transparency is still remained low level.

    This paper investigates the self-perception of Integrity to public officials in local government ; Gyeongsangnam-do. According to an analysis of result, public officials perceived positively about integrity degree, integrity exertions degree and integrity policy effects. The results of the empirical analysis are as follows.

    first, improvement of government organization culture for integrity, second, enforcement of integrity education to the inhabitants, third, enforcement of rigid rules about public official’s corruption, fourth, strengthen on integrity education to high-ranking officials.

  • KEYWORD

    청렴도 , 인식조사 , 지방자치단체 , 공무원 , 경상남도

  • Ⅰ. 서 론

    공무원 부패는 공정성과 투명성, 사법행정의 신뢰를 저하시킴으로서 외국투자자의 투자기피, 사회적 약자 및 취약계층의 피해가중 등 수치화할 수 없을 정도로 국가발전 저해 및 국가브랜드 이미지에 심각한 타격을 준다(ferguson, 2006).

    매년 국제투명성기구(Transparency International)의 부패인식지수(Corruption Perceptions Index, CPI) 발표에 각국과 기업 등이 관심을 표명하는 등 세계적으로 국가 청렴도 및 반부패정책은 중요한 이슈가 되고 있다. 국제투명성 기구는 부패(corruption)를 ‘사적인 이익을 위한 공적 지위의 남용’(Corruption is the abuse of entrusted power for private gain)이라고 정의하여 정부 및 공공기관을 대상으로 하고 있음을 알 수 있다. 이에 우리나라는 2014년 부패인식지수가 100점 만점 중 55점으로 국가순위는 175개 조사대상국중 43위로 27위 하위권이며, 2008년 이후 6년 연속 하락과 정체를 지속하는 것으로 조사되었다.1)

    한편 국내에서도 국민권익위원회가 2002년부터 매년 공공기관의 청렴도 실태조사와 반부패경쟁력 평가결과를 발표하고 있으며, 광역자치단체, 교육청, 기초자치단체의 청렴도가 최하위로 나타나 지방 공무원의 청렴성 강화 및 반부패 정책의 보다 적극적인 추진이 요구된다.

    지방자치단체는 부패영향평가제도, 부패신고보상제도, 원-스트라이크 아웃제 등 처벌과 보상을 통한 공무원의 청렴도 및 반부패정책을 지속적으로 실시하고 있음에도 불구하고, 공무원의 부정행위에 대한 감사원의 징계처분이 줄지 않고 있다(새전북신문, 2013.5.2.).

    이에 본 연구는 정부가 청렴노력과 다수의 청렴정책을 지속적으로 시행하고 있음에도 불구하고 공직부패가 끊임없이 발생하는 공직사회 현실에서 공무원이 청렴 또는 반부패를 어떻게 생각하는가라는 청렴인식이 매우 중요하다는 문제의식에서 출발한다.

    따라서 본 연구의 목적은 공무원 집단을 대상으로 청렴도 인식을 분석하여 정책적 시사점 및 지방자치단체의 청렴도 향상방안을 도출하고자 한다. 연구방법은 청렴정책 관련 문헌연구와 설문조사를 통해 인식을 비교분석하는 실증분석 방법을 채택하였으며, 연구대상은 2013년 현재 경상남도 및 시·군 공무원을 중심으로 분석하였다.

    1)한국투명성기구:http://ti.or.kr/xe/289806#0, 2014년 국가별 부패인식지수 발표

    Ⅱ. 청렴정책에 관한 이론적 논의

       1. 청렴 및 공직부패의 개념

    한자어로 부패(腐敗)는 썩고, 패한 것으로 어떤 물질이 썩어서 완전히 못쓰게 되는 것을 뜻하며, 영어로는 부패하다는 ‘함께’(Cor)와 ‘파멸하다’(rupt)의 의미에서 비롯한 것으로 부패를 통해 개인 또는 국가의 동시 파멸을 경고한다.

    김용세는 부패 개념을 대상과 행위의 관점에서 네 가지로 구분하여 최광의 부패 개념은 자기 또는 제3자의 부당한 이익을 위해서 자기에게 부여된 권한 또는 권위를 오용하는 일체의 행위로 해석하였고 광의로는 최광의 부패개념 중 공무원 행위에만 한정하여 행해지는 일체의 불법 부당행위를 부패라고 보았다. 협의로는 광의의 부패개념 중 공무원의 직무의무 위반행위만을 의미한다. 즉 공무원이 직무상의 의무에 반하여 사익을 추구하거나 공익을 침해하는 일체의 행위를 부패로 보았다. 이에는 형벌법규 위반행위, 행정법, 당해 공공기관의 내부규정에 의해 징계를 가할 수 있는 모든 행위가 포함되어 공무원이 개인적으로 범죄행위나 부도덕 행위를 한 경우에도 징계대상이 된다. 최협의 개념은 협의의 부패개념중 공무원의 직무에 관한 범죄행위만을 의미하고, 형법상의 직무범죄는 포함하지 않는다(김용세, 1998: 79-81).

    하이덴하이머(Arnold J.Heidenheimer)는 부패개념을 공직중심(public office centered), 시장중심(market centered), 공익중심(public interest centered)의 관점에서 설명하고 있으며 공직중심의 부패는 관료가 금전적, 지위상의 이득 또는 영향력과 같은 사적이익을 위해 법적, 공적의무 규범으로부터 일탈하는 것을 의미하고, 시장중심 부패는 공무원이 자신의 지위를 개인적인 이득을 취하기 위한 수단으로 부당하게 이용하는 모든 행위를 의미한다. 공익중심 부패란 공무원이 법적으로 규정되지 않은 금전적 보상을 베푼 행위자에게 혜택을 줌으로서 공공이익에 피해를 줄 경우 부패가 나타난다고 보았다(Heidenheimer,A.J., 1978: 4-6). 한편 부패를 법적 관점에서 접근한 공식적인 의무나 규칙을 위반한 행위로 이해하기도 한다(Nye, 1967)

    Scott은 법(legal), 공익(public interest), 여론(public opinion)의 3가지 관점에서 부정부패를 정의하여 법적 기준에서는 어떤 특정행위가 실정법을 위반했을 경우에만 부패로 한정하며, 공익 기준은 공익에 해를 끼치는 경우에만 부패로 보며, 여론 기준은 한 나라의 국민이 부패를 어떻게 규정하느냐는 여론에 초점을 두고 부패를 규정한다고 정의하였다(Scott, 1972).

    한편 청렴(Integrity)은 정직성, 신뢰성, 공정성, 객관성, 정의 등을 포함하는 포괄적인 성격을 가진다. 청렴의 정의는 라틴어인 ‘integer’에서 유래하였고, 역사적으로 완전함(wholeness)과 같은 의미로 사용된다. 공적·사적 삶에서 청렴하려면 내면에서 매우 단순하고 구체적으로 이루어지는 3단계의 조건이 요구된다. 3단계 조건은 첫째 무엇이 옳고 그른지를 구분하고, 둘째, 심지어 개인적 희생이 따르더라도 옳고 그른 것을 행동에 옮기며, 셋째, 잘못된 것에 대해 옳다고 생각하는 것을 행동에 옮기기 위해 공개적으로 말하는 것이다(Stephen L. Carter, 1996:2). 이러한 관점에서 청렴정책은 개인적 책임 범위를 제시하고 공무원이 정부 내에서 청렴관련 사안에 대해 신중하게 결정을 내리도록 의무화함으로서 청렴성의 손상을 예방하는 문제에 초점을 맞춘다. 청렴정책의 궁극적인 목표는 공무원의 행정업무처리에서 무엇이 용납가능하며, 무엇을 용납할 수 없는가에 관하여 책임 범위를 제시하는 것이다. 따라서 청렴정책에는 반부패정책에 윤리정책이 포함된 것으로 보아야 한다는 해석이 있다(곽형석, 2008:37-38).

    청렴성은 구체적인 공무원 부패 범죄보다 포괄적인 의미로 공무원의 책임성, 정부 투명성과 대응성과 같은 거버넌스의 역량을 제고하는 것과 상관관계가 높다(장석준, 2010:169). 부패방지국청렴 조사평가과에서 청렴도를 ‘공무원이 부패행위를 하지 않고 투명하고 책임있게 업무를 처리하는 정도’라고 정의하여 공무원의 투명성과 책임성을 강조하였고, 공공기관 청렴도 측정의 목적을 국민의 입장에서 공공기관의 청렴수준과 부패유발요인을 객관적․과학적으로 측정하여 공공분야의 공정성과 투명성 향상으로 국가청렴도를 제고한다고 명시하여(부패방지국청렴조사평가과, 2011:1) 공무원의 입장뿐만 아니라 행정수요자인 국민의 입장에서 투명하고 책임있는 업무처리 수행여부를 강조하여 포괄적인 윤리적 측면을 내포하고 있다고 볼 수 있다.

    따라서 본 연구에서는 상기의 내용을 종합하여 청렴을 공무원이 사익을 추구하기 위해 법률위반 및 공적인 권력을 행사하지 않고, 투명하고 책임있게 공적업무를 처리하는 행정 상태로 이해하고자 한다.

       2. 공직부패의 유형 및 관점

    2.1 부패유형

    전수일(1999)은 일반적 부패유형으로 독직행위, 공금횡령행위, 연고자 후원행위 등을 제시하였으나, 연성진외(2007)등은 부패주체, 부패행위 형태, 부패규모, 법적평가관점 등에 따라 부패의 유형 및 특성을 <표 1>과 같이 분류하였다.

    2.2 부정부패의 원인

    Graaf(2007)는 선행연구를 통해 부패원인을 6가지 관점으로 분류하였으며, 공공선택이론(public choice theories), 나쁜사과이론(bad apple theories), 조직문화이론(organizational culture theories), 도덕가치충돌이론(clashing moral values theory), 행정사조이론(the ethos of public administration theory), 상관이론(correlation theory) 등을 <표 2>와 같이 제시하였다.

       3. 선행연구 및 분석틀

    공직사회의 부패방지 및 청렴과 관련한 연구는 많은 연구자의 주제였으며, 이와 관련한 다양한 연구가 진행되고 있다. 특히 부패 원인 및 인식과 관해서 사회적 측면, 정치행정적인 측면, 경제적 측면, 문화적 측면, 개인의식적인 측면 등에서 논해지고 있으며(김귀영, 2010:18), 그 중 부패원인 및 실태에 관한 연구 및 부패의 결정요인, 영향요인에 관한 인식연구가 많다. 부패결정요인으로는 부패가담 기회, 뇌물수수 경험, 금품향응의 제공여부 등(홍영오·김범준·구현아, 2010)이나 제도, 사회문화, 개인적 인식(김태룡·안희정, 2000, 김택·오필환, 2003)등이 있고, 부패인식관련 연구는 소득, 금품제공 경험, 분야별 부패인식 등의 분석연구(김준석·조진만·엄기홍, 2011), 부패원인이 부패정책 효과성에 미치는 요인분석 연구(민병익·이상범, 2008) 등이 있다.

    이중 김준석·조진만·엄기홍(2011)은 개인특성에 따른 공직사회 부패인식의 기인여부를 분석하기 위해 시민부패인식 차이에 대해 실증분석을 하여 응답자의 성별, 연령, 직업, 교육수준, 소득, 금품제공 경험유무, 분야별 부패인식 등과 공직사회 부패인식을 회귀분석을 통해 도출하였다. 그 결과 개인특성에 따라 공직부패를 다르게 인식하는 결과가 도출되었고 이를 통해 연구자는 응답자의 연령, 소득 등 사회경제적 특성에 따라 부패인식지수의 값이 반응한다는 결과를 제시하였다.

    또한 홍영오등(2010)은 공무원 부정부패의 인식조사를 위해 부정부패 관련 태도, 기회, 행위가능성, 직무 및 조직변인 등을 설문분석하여 공무원 당사자보다는 상급자나 가족 등 가까운 관계의 사람에게서 부정부패 조장기회가 많아 공무원 주변의 사람이 부정부패의 분위기를 조장한다는 결과를 제시하였다.

    한편, 장석준(2010)은 지방부패에 영향을 미치는 요인으로 정치·제도적 측면(정부규모, 정부규제수준, 행정 투명성, 정치적 영향요인), 문화·환경적 측면(사회자본: 비영리단체 등록수 및 자원봉사자 등록률)을 통해 지방자치단체의 외부청렴도 지수를 종속변수로 두고 부패요인을 분석하였다. 진종순·서성아(1997)는 부패행위를 유발하는 원인으로 개인 부패에 대한 인식에 주목하였고 결국 부패행위의 여부는 개인이 결정하는 것이라고 지적하여 개인적 측면을 강조하였다.

    상기 선행연구 등을 통해 본 연구에서는 지방자치단체의 청렴도 인식을 분석하기 위해서는 첫째, 공무원집단의 청렴도 여부, 청렴을 유지하기 위한 노력, 분야별 청렴도 정도 등을 분석하고, 둘째, 부패계층, 부패업무분야, 부패원인과 유형 등 부패정도 측정이 필요하며, 셋째 청렴정책의 인지여부와 효과성, 비리 및 부패를 인지했을 때 대처여부 등 청렴정책 등 세 가지 방식을 통해 공무원의 청렴도 인식을 분석하고자 한다.

    Ⅲ. 지방자치단체의 청렴정책 운영 현황

       1. 광역자치단체의 청렴도 평가 현황

    국민권익위원회가 발표한 광역자치단체 청렴도 조사결과에 따르면 종합청렴도의 경우, 평균이 2012년에 7.14점으로 2011년의 8.46점에 비해 1.32점이 하락하였으며, 평균 이상인 자치단체는 대구, 인천, 광주, 대전, 울산, 경기, 충남, 전북, 경북으로 나타나 광역시의 청렴도가 시도보다 평균점수 이상으로 나타났다.

    이중 경상남도는 2008년도 8.81점을 정점으로 4년 연속 하락세로 나타나 청렴도의 하락이 심각한 것으로 평가되었다.

    2012년 외부청렴도는 평균이 7.59점이며, 2011년의 8.75점에 비해 1.16점 하락하였고, 8점대의 점수를 받은 광역자치단체는 경기도(8.36점), 충남(8.11점), 경북(8.09점)으로 조사되었다. 2012년 내부청렴도는 평균이 7.73점이며, 2011년의 8.23점에 비해 0.5점 하락하였으며, 8점대의 점수를 받은 광역자치단체는 부산(8.16점), 대구(8.07점), 인천(8.4점), 대전(8.03점), 울산(8.04점), 충북(8.18점)으로 나타나 외부청렴도가 내부청렴도보다 낮은 것으로 조사되었다.

    특히 경상남도는 2009년도부터 4년간 외부청렴도가 평균을 크게 밑돌아 외부평가가 내부평가보다 현격히 낮아 외부의 청렴도 인식을 높이기 위한 자구책 마련이 시급한 것으로 나타났다.

       2. 광역자치단체의 청렴정책 실시 현황

    광역자치단체의 청렴정책을 규범 및 조직, 제도개선 및 점검, 신고 및 관리, 교육 및 홍보로 분류하여 조사한 결과 규범 및 조직의 경우에는 청렴리콜센터, 청렴계약제, 공무원 복무관리 기준 설정, 건설부실시공방지규정 제정, 공무원 행동지침, 반부패·청렴대책 TF팀 등이 있고, 제도개선 및 점검에는 감찰·모니터링 시스템 구축, 건설공사장 특별점검단 운영, 인허가 전담반 운영, 시설공사입찰방법개선, 방문민원 리콜서비스제, 소액수의계약집행방법 개선, 일선기관발주사업 설계심사제, 공사실명제 전산화, 위생업소 행정처분 공개 등 부패발생이 많은 건설, 입찰, 인허가분야, 수의계약 등을 점검하는 제도가 많았다. 신고 및 관리분야는 금품반려신고제, 부서경고제, 원스트라이크 아웃제, 클린카드, 공무원부조리 신고제, 공익벌점아웃제 등 청렴 및 반부패관련 인센티브 강화와 벌칙 등 관리제도 등이 있다. 교육 및 홍보는 공무원 및 관계자 대상의 반부패 청렴교육 등 교육이 많고, 청렴마일리지, 청렴인물 및 청렴거리 조성 등을 통해 홍보 등을 추진하고 있다.

    2)잘못을 스스로 신고하는 경우 경미한 사항은 면책하거나 징계 부담 경감.  3)조직 구성원이 윤리적으로나 법률적으로 그릇된(부정부패) 행동을 할 염려가 있거나 잘못된 행위를 하였을 때 신고자 보호를 위해 외부 시스템을 이용하여 신고하는 행위를 지원하는 시스템.  4)명절, 휴가철 등 취약시기에는 청렴주의보 외에 청렴SMS 발송.

    Ⅳ. 경상남도 공무원의 청렴도 인식 분석

       1. 조사분석 개요

    1.1 조사대상 및 분석방법

    본 연구에서는 경상남도의 청렴도 향상에 영향을 미치는 요인을 파악하기 위해 2013년 2월 25일부터 3월 8일까지 설문조사를 실시하였으며 설문대상은 도청, 시청, 군청 등 공무원 1,180명을 모집단으로 임의할당무선표본추출을 하였다. 표본 추출 오차는 95% 신뢰수준에서 ±2.91%이며, 구조화된 설문지를 사용하여 실시하였다. 회수한 설문지는 Editing, Cording, Data Cleaning 과정을 거쳐 각 변수간의 빈도분석과 교차분석을 실시하였으며 공무원 인식비교를 위해 t-test, 분산분석 등을 실시하였다. 통계분석을 위하여 표집된 자료는 사회과학통계프로그램인 SPSS 14.0 for Windows를 사용하였다.

    1.2 조사도구 및 표본특성

    본 연구에서는 조사도구로 구조화된 설문지를 이용하였으며, 설문내용의 타당성을 높이기 위해 파일럿 조사(15명) 및 전문가 자문 결과를 토대로 수정하여 연구 목적에 맞게 조사도구를 수정·보완하였다. 응답자의 일반적 특성은 남자(70.7%)가 여자(29.3%)보다 많고, 30대(36.1%), 40대(37.2%)등 30대 이상 응답자가 많으며, 재직기간은 15년 이상(47.7%)과 5년-10년 미만(26.7%)이 많았다. 소속기관별로는 시청(49.3%)이 군청(39.2%), 도청(11.4%)보다 많고, 직급별로는 7급(40.3%), 8급 이하(28.8%)로 7급 이하의 실무자의 응답이 많았다.

       2. 분석 결과

    2.1 청렴정도

    2.1.1 경상남도의 청렴도 정도

    공무원이 인식하는 경상남도 공무원의 청렴도 정도는 5점 만점에 3.62점으로 나타나 비교적 청렴하다고 인식하였다. 변수별 특징은 남자, 5년-10년 미만과 15년 이상, 도청에서 상대적으로 청렴하다고 인식하여 차이가 나타났다.

    2.1.2 경상남도 공무원의 청렴노력 정도

    자치단체의 부패예방과 청렴도를 높이기 위한 노력정도는 3.99점으로 공무원 스스로 부패예방과 청렴도 향상을 위해 노력한다고 인식하였다. 변수별로는 남자, 6급, 15년 이상, 도청에서 청렴도 노력을 긍정적으로 인식하였다.

    2.1.3 행정분야별 청렴도

    행정분야별 청렴도를 5점 만점으로 조사한 결과, 소방분야(평균=3.71점)의 청렴도가 가장 높았고, 다음으로 토지(평균=3.63점), 환경(평균=3.57점), 세무(평균=3.57점) 순으로 청렴도가 높다고 인식하였다. 청렴도가 가장 낮은 분야는 건축·건설·주택(평균=3.29점)이었다.

    2.2 부패인식

    2.2.1 부패가 심각한 계층

    공무원이 인식하는 부패가 심각한 계층은 국·과장(46.5%), 자치단체장(34.3%)이 가장 많아 고위공무원의 부패가 심각하다고 인식하였다.

    ‘국·과장’ 응답율은 40대(48.5%)와 10년-15년 미만(51.6%), 시청(54.3%)에서 많았고, 소속기관별로 도청은 자치단체장(62.3%)을 시청은 국·과장(54.3%)의 부패를 심각하게 인식하였다.

    2.2.2 부패가 심각한 업무분야

    부패가 심각하다고 생각하는 업무분야의 다중 응답분석결과는 공사발주 분야가 45.4%로 가장 높았으며, 다음으로 인사분야(37.3%), 인·허가분야(36.2%), 각종 정부보조금의 운용분야(17.6%)순으로 조사되었다. 기타내용은 ‘공사감독’, ‘민간자본도로’ 등이 있다.

    2.2.3 공직사회 부패발생의 원인

    부패발생 원인에 대하여 조사결과는 ‘공무원 부패행위에 대한 관대한 처벌’(30.6%), ‘민원인의 청탁유혹(17.9%)’, ‘연고온정주의 문화(16.1%)’의 순으로 나타났다.

    ‘공무원 부패행위에 대한 관대한 처벌’의 경우, 30대(34.4%), 8급 이하, 5년 미만에서 상대적으로 높게 인식하는 것으로 조사되었다.

    2.2.4 공직사회의 발생 부패유형

    공직사회에서 많이 발생하는 부패 유형은 ‘직위를 이용한 알선이나 청탁’이 35.7%로 가장 높은 것으로 조사되었으며, 다음으로 ‘접대나 향응, 편의제공’(26.8%), ‘금품수수’(13.7%) 순으로 높은 것으로 조사되었다.

    ‘직위를 이용한 알선이나 청탁’의 경우, 30대(42.1%), 8급 이하(40.1%), 5년∼10년 미만(42.8%). 도청(40.5%)에서 상대적으로 높게 인식하였다.

    2.3 청렴정책

    2.3.1 청렴정책 인지여부

    현재 경상남도에서 실시하고 있는 청렴정책에 대한 인지여부는 ‘반부패 청렴교육’이 79.4%, 공직감찰 ‘민간 암행어사제’가 64.0%, 익명성 보장 ‘내부고발시스템’이 59.7% 순으로 높은 것으로 조사되었다. 기타의견으로는 ‘청렴서약서 작성’ 등의 의견이 있었다.

    2.3.2 청렴정책 효과여부

    2013년 현재 경상남도가 실시하는 청렴정책 중 효과가 가장 큰 정책은 ‘원-스트라이크 아웃제’(28.9%), 익명성보장 ‘내부고발시스템’(23.8%), ‘반부패 청렴교육’(19.6%) 순으로 효과가 크다고 인지하는 것으로 조사되었다.

    2.3.3 공직사회 부정·비리 인지시 대처여부

    공직사회의 부정이나 비리를 알게 된 경우 대처방법은 ‘내부고발시스템을 이용한다’(23.0%), ‘동료와 의논한다’(21.5%), ‘당자사에게 주의를 준다’(17.5%) 순으로 높은 것으로 조사되었다.

    성별은 남자는 ‘당사자에게 주의를 준다’(19.9%), 여자는 ‘내부고발시스템을 이용한다’가 26.5%로 상대적으로 높은 것으로 조사되었다. 연령별로는 50대 이상은 ‘당사자에게 주의를 준다’가 26.3%, 20대는 ‘동료와 의논한다’가 29.5%로 상대적으로 높은 것으로 조사되었다. 직급별로는 5급 이상은 ‘당사자에게 주의를 준다’가 28.1%, 8급 이하는 ‘내부고발시스템을 이용한다’가 25.6%로 상대적으로 높은 것으로 조사되었다. 재직기간별로는 15년 이상은 ‘당사자에게 주의를 준다’가 21.5%로 상대적으로 높은 것으로 조사되었다. 소속기관별로는 도청은 ‘동료와 의논한다’가 32.6%로 높고, 시청은 ‘내부시스템을 이용한다’가 24.8%, 군청은 ‘당사자에게 주의를 준다’가 19.0%로 상대적으로 높은 것으로 조사되었다.

       3. 종합분석 및 정책적 시사점

    3.1 종합분석

    3.1.1 청렴정도

    경상남도 공무원은 ‘공무원 청렴도 정도’를 3.62점으로 긍정적으로 인식하였고, 남자와 도청에서 상대적으로 높게 나타났으며, ‘청렴도 노력 정도’ 역시 평균 3.99점으로 노력한다고 인식하였다. 특히 남자, 도청에서 청렴노력의 인식정도가 높게 나타나 청렴도 및 청렴노력을 여자나 시·군청보다는 남자, 도청에서 높게 인식하는 경향이 나타났다.

    행정분야별 청렴도는 소방, 토지, 환경분야 등에서 높게 나타났고, 건축·건설·주택분야가 가장 낮은 것으로 나타났다. 특히 청렴이 낮은 건축·건설·주택분야는 재직기간 5년 미만과 군청에서 청렴도가 가장 낮게 나타났다.

    3.1.2 부패인식

    부패가 심한 계층은 ‘국·과장’과 ‘자치단체장’에 응답이 많아 고위직의 부패가 심하다고 인식하였고, 연령별로는 40대가 ‘국·과장’, 30대에서 ‘자치단체장’의 부패가 심하다고 인식하였다. 또한 소속기관별로는 도청에서 ‘자치단체장’, 시청과 군청에서 ‘국·과장’ 등의 부패가 심하다고 인식하였다.

    부패가 심각한 업무분야는 ‘공사발주 분야’, ‘인사분야’, ‘인·허가분야’로 이권개입이나 재량이 많은 분야가 부패가 심하다고 인식하였다. 부패발생의 원인은 ‘공무원 부패행위에 대한 관대한 처벌’, ‘연고·온정주의 문화’ 등 부패에 대한 관대한 문화와 제도가 원인이라고 인식하였다. 또한 공직사회의 부패유형은 ‘직위를 이용한 알선이나 청탁’, ‘접대나 향응 편의제공’이 많고, 연령별로는 20대는 ‘접대나 향응 편의제공’을, 30대는 ‘직위를 이용한 알선이나 청탁’이 많다고 인식하였으며, 직급별로는 8급 이하에서 ‘직위를 이용한 알선이나 청탁’, 5급 이상은 ‘접대나 향응 편의제공’이 많다고 인식하였고, 재직기간별로는 5년-10년 미만에서 ‘직위를 이용한 알선이나 청탁’이 많고, 10년-15년 미만에서 ‘접대나 향응, 편의제공’이 많아 연령별, 직위별, 재직기간별 부패유형이 다른 것으로 분석되었다.

    3.1.3 청렴정책

    공무원이 인지하는 청렴정책은 ‘반부패 청렴교육’, ‘공직감찰 민간암행어사제’, ‘익명성보장 내부고발시스템’ 순으로 인지를 하였고, 효과가 크다고 생각하는 청렴정책은 ‘원-스트라이크 아웃제’, ‘익명성보장 내부고발시스템’, ‘반부패 청렴교육’의 순으로 인지하여 강한 처벌정책과 지속적인 교육이 효과적이라고 인지하였다. 또한 공직사회의 부정이나 비리를 인지한 경우 대처여부는 ‘내부고발시스템 이용’, ‘동료와 의논’, ‘당사자에게 주의’ 등의 순으로 나타나 직접적인 신고나 대면적인 처리보다는 간접적으로 신고 등을 통한 대처를 선호하는 것으로 나타났다.

    3.2 정책적 시사점

    3.2.1 부패에 대한 공무원의 관대한 인식

    경상남도 공무원의 청렴도 인식조사 결과, 공무원 스스로 생각하는 청렴도 및 청렴도 노력 정도를 상당히 높게 인식하였고, 부패계층도 국·과장, 자치단체장 등 고위직에 편중하여 인식함으로서 자신의 직책이나 업무에서 발생하는 부패 등과는 거리가 있다고 인식하였다. 또한 부패발생 원인에 대해서도 ‘공무원 부패행위에 대한 관대한 처벌’, ‘민원인의 청탁유혹’, ‘연고·온정주의 문화’ 등에 상대적으로 많이 응답하여 부패에 대한 관대한 문화적 배경이나 자신이 아닌 민원인의 부패동기 제공 등 공무원 부패발생이 상대방이나 문화적인 이유라고 인식하여 부패에 대한 관대한 인식이나 자신의 문제가 아닌 남의 문제라고 거리를 두고 있는 것으로 해석할 수 있다.

    3.2.2 공무원 청렴 교육에 대한 전면적 재검토

    공무원의 청렴인식은 응답자 변수별로 차이가 많이 나타났는데 특히 남자와 여자간 비교에 있어서 남자가 여자보다 상대적으로 더 청렴하다고 인식하였고, 부패유형도 ‘직위를 이용한 알선이나 청탁’이 남자(33.7%)보다 여자(40.6%)가 매우 높아 남자보다 여자가 부패에 대해 민감하게 반응하는 것으로 해석할 수 있다. 그러나 부패인지시 대처방안으로 ‘모른척 한다’의 경우 남자(9.8%)에 비해 여자(14.0%)가 높게 나타나 부패에 민감하게 반응하나 실제로는 침묵하는 비율이 높은 것으로 나타나 청렴교육시의 대응방법 등에 대한 교육내용 검토가 필요할 것으로 보인다.

    또한 소속기관별로는 도청과 시·군청간의 인식차이도 나타나, 청렴도와 청렴도 노력 정도 등에서 도청이 시·군청보다 긍정적으로 인식하였고, 부패계층은 도청은‘ 자치단체장’, 시·군청은 ‘국·과장’으로 인식하여 부패의 주요주체에 대한 인식차이가 있다. 또한 비리인지시 대처방법으로 도청은 ‘동료와 의논한다’(32.6%)가 상대적으로 높고, 시청은 ‘내부고발시스템을 이용한다’(24.8%), 군청은 ‘동료와 의논한다’(22.5%)로 나타나 도청과 군청에서 비공식적인 형태로 문제를 해결하려는 경향이 강하게 나타났다.

    따라서 공무원 집단의 응답자 특성상 청렴 또는 반부패를 인식하고 행동하는 성향이 다르게 나타난 만큼, 이러한 특성을 반영한 현실적인 청렴교육이 이루어질 필요가 있으며, 단지 사례 및 프로그램 소개에서 그칠 것이 아니라 부패행위 목격시 적극적으로 행동할 수 있도록 인식교육과 더불어 실천교육이 부가될 필요가 있다.

    3.2.3 익명성보장내부고발제도의 효율적 활용방안 마련

    공무원 집단의 비리인지시 대처방안은 ‘내부고발시스템 이용’(23.0%), ‘동료와 의논’(21.5%) 등이 상대적으로 높게 나타나 대면적이거나 공개된 공식적인 절차를 꺼려하는 경향이 분명히 도출된 만큼 신고자가 노출되지 않는 공식적인 방법으로서 ‘내부고발시스템’의 활성화가 요구된다. 현재 내부고발시스템은 한국기업윤리경영연구원과 같은 외부기관에 위탁하여 신고자의 익명성을 보장하는 시스템으로 운영되나 그 활용방안 등에 대해서는 그다지 홍보가 되지 않고, 효과성에 대해서도 평가가 이루어지지 않은 상태이다. 따라서 익명성을 보장할 수 있는 신고시스템의 검증과 활성화 방안을 구체적으로 홍보하여 이용의 편의를 도모할 수 있어야 한다.

    Ⅴ. 결론 및 정책적 함의

       1. 공무원 청렴조직문화 개선 필요

    지방자치단체 공무원의 청렴도 인식과 실제 국민이 체감하는 청렴도에는 많은 간극이 존재한다. 그럼에도 불구하고 공무원은 자신은 청렴하고 부패행위를 하지 않지만 일부 고위직 공무원이나 민원인의 청탁유혹에서 발생한다고 인식하여 자신의 청렴성에 대해 관대하였다. 그러나 이러한 인식은 국민권익위원회의 청렴도 조사 결과와는 반대로 나타나 내가 아닌 남이 문제라는 외부적 요인만을 강조한 것으로 인식과 행동간의 불일치로 이어지고 있다. 이러한 불일치는 무수히 많은 청렴정책을 양산하고도 효과를 올리지 못하고 처벌 위주로 정책이 나열되는 한계를 노정시키고 있어 근본적인 대책 마련이 필요하다.

    청렴도를 향상시키기 위해서는 청렴인식을 토대로 한 조직문화의 개선이 매우 중요하다. 비리주체, 업무행태, 비위발견시 대처 등 청렴도를 높이기 위한 조직적 체계구축과 합리적인 해결방식이 청렴도 향상에 중요하다.

       2. 지역사회의 청렴문화 교육 필요

    지방자치단체의 청렴은 공무원뿐만 아니라 부정과 비리를 제공하는 제공자에 의해 이루어지는 만큼, 문화적인 차원에서 청렴에 대한 지역사회적 인식 제고가 필요하다. 특히 ‘학연․지연에 기초한 연고주의․온정주의 타파’나 ‘조직구성원의 상납관행 타파’ 등은 우리사회에 남아있는 연고주의, 선물 등의 관행이 부정이나 비리로 연결되고 있는 만큼 청렴문화에 대한 인식제고가 요구된다. 이를 위해서는 교육청, 언론매체, 평생교육, 주민센터 등을 통해 다각적인 지역사회 청렴을 위한 사회문화 운동으로 전개할 필요가 있다.

       3. 공직사회 부패행위에 대한 엄격한 처벌

    지방자치단체의 부패 발생 원인으로 ‘공무원 부패행위에 대한 관대한 처벌’이 32.5%로 상대적으로 높게 나타났고, 빈번한 부패유형으로 ‘직위를 이용한 알선이나 청탁’이 33.6%로 높게 인식하고 있다.

    공직사회 부패에 대한 관대한 사회문화 및 처벌규정으로 부정이나 비리에 대해 공무원이나 제공자가 상대적으로 위험을 감수하기 쉽다는 인식이 만연해 있음을 유추할 수 있다. 따라서 소소한 부정에도 처벌규정을 강화함으로서 공무원으로서 행동강령이나 윤리의식을 향상시킬 필요가 있다.

       4. 고위공무원의 청렴도 교육 강화

    지방자치단체의 청렴 또는 반부패활동은 고위공무원보다 상대적으로 하위직 공무원의 부패에 편중되고 있으나, 고위직의 부정이 사회적으로 미치는 파급영향이 훨씬 큰 점을 고려할 때 고위공무원의 청렴도와 공무원 윤리의식 제고를 위한 청렴교육 실시 및 행동 가이드라인 제공이 필요하다.

    현재 실무자급에서는 공무원 교육시설 등에서 청렴교육을 실시하고 있으나, 고위공무원을 대상으로 하는 청렴교육은 거의 실시하고 있지 않은 실정이다. 따라서 고위공무원에 맞는 청렴교육 및 행동강령 또는 가이드라인을 개발․구축할 필요가 있다.

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  • [<표 1>] 부패행위적 특성에 따른 부패유형
    부패행위적 특성에 따른 부패유형
  • [<표 2>] 부패원인에 대한 6 가지 관점
    부패원인에 대한 6 가지 관점
  • [<표 3>] 지방자치단체의 반부패 및 청렴 관련 선행연구
    지방자치단체의 반부패 및 청렴 관련 선행연구
  • [<표 4>] 국민권익위원회 종합청렴도 시·도별 점수 변화
    국민권익위원회 종합청렴도 시·도별 점수 변화
  • [<표 5>] 국민권익위원회 외부·내부청렴도 시·도별 점수 변화
    국민권익위원회 외부·내부청렴도 시·도별 점수 변화
  • [<표 6>] 광역자치단체 청렴정책의 주요내용
    광역자치단체 청렴정책의 주요내용
  • [<표 7>] 일반적 특성
    일반적 특성
  • [<표 8>] 설문내용 및 척도유형
    설문내용 및 척도유형
  • [<표 9>] 변수별 청렴도 정도
    변수별 청렴도 정도
  • [<표 10>] 경상남도의 공무원 부패예방과 청렴도를 높이기 위한 노력정도 차이
    경상남도의 공무원 부패예방과 청렴도를 높이기 위한 노력정도 차이
  • [<표 11>] 행정분야별 청렴도
    행정분야별 청렴도
  • [<표 12>] 부패가 가장 심각한 계층
    부패가 가장 심각한 계층
  • [<표 13>] 조사대상자 특성에 따른 부패가 가장 심각한 계층 비교
    조사대상자 특성에 따른 부패가 가장 심각한 계층 비교
  • [<표 14>] 부패가 심각한 업무분야(다중응답)
    부패가 심각한 업무분야(다중응답)
  • [<표 15>] 부패발생 원인
    부패발생 원인
  • [<표 16>] 부패발생원인 차이
    부패발생원인 차이
  • [<표 17>] 많이 발생하는 부패유형
    많이 발생하는 부패유형
  • [<표 18>] 조사대상자 특성에 따른 많이 발생하는 부패유형 차이
    조사대상자 특성에 따른 많이 발생하는 부패유형 차이
  • [<표 19>] 청렴정책 인지여부(다중응답)
    청렴정책 인지여부(다중응답)
  • [<표 20>] 효과가 가장 큰 청렴정책
    효과가 가장 큰 청렴정책
  • [<표 21>] 공무원 부정, 비리를 알게 된 경우 대처방법
    공무원 부정, 비리를 알게 된 경우 대처방법
  • [<표 22>] 조사대상자 특성에 따른 공무원 부정, 비리를 알게 된 경우 신고여부 비교
    조사대상자 특성에 따른 공무원 부정, 비리를 알게 된 경우 신고여부 비교