지방자치단체 청렴정책 효과에 미치는 영향요인에 관한 연구

A Study of Effect on Integrity Policy in Local Government

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  • ABSTRACT

    본 연구의 목적은 지방자치단체의 청렴정책에 미치는 요인을 분석하여 정책적 함의를 제시하는 것이다. 본 연구를 수행하기 위해 국내외 선행연구 분석을 기초로 분석틀을 구성하고 독립변수로 제도적 요인, 개인인식적 요인, 사회문화적 요인, 환경적 요인으로 설정하고 종속변수로는 청렴정책에 효과성을 제시하였다. 또한 영향요인을 실증적으로 규명하기 위해 경상남도 도민과 공무원 총 2,196명을 대상으로 설문분석을 실시하였다. 설문분석 결과, 청렴도, 청렴노력 정도, 청렴정책 효과 등에서 도민과 공무원간 인식격차가 나타났고, 회귀분석 실시 결과 청렴정책 효과에 영향을 미치는 요인으로 제도적 요인, 개인인식적 요인, 사회문화적 요인이 도출되었다.

    정책적 함의는 첫째, 자치단체 청렴에 대한 도민과 공무원간 인식격차 해소 노력, 둘째, 지역사회 청렴문화 교육 및 인식전환 노력, 셋째, 공직사회 부패행위에 대한 처벌 및 내부고발시스템의 실효성 강화. 넷째, 고위공직자의 청렴도 및 공직윤리 교육 강화 등을 제시하였다.


    This research empirically compared with civilians and public officials about integrity perception and deducted factors that affect the integrity policy promotion in Gyeongsangnam-do. In this case, the independent variables are systematic factor, personal cognition factor, social-cultural factor and environmental factor. The dependent variables are change through the integrity policy which is reducing of accepting bribe, fairness of duty process, reducing of seizure etc.

    According to an analysis of result, civilians perceived negatively than public officials about integrity degree, integrity exertions degree, integrity policy effects. Regression analysis result deducted by influential factors for Integrity policy promotion were systematic factor, personal cognition factor and social-cultural factor.

    Through the results, we should suggest four points ; first, to reduce perception differential about integrity both civilians and public officials, second, to educate and reinforced about integrity perception on local community, third, to impose a heavy penalty on public official's corruption and to reinforce whistle-blowing system in local government, fourth, to strengthen integrity education to senior public official.

  • KEYWORD

    청렴정책 , 효과성 , 영향요인 , 경상남도

  • Ⅰ. 서 론

    정부권한의 범위가 확대됨에 따라 행정 권력이 비대화 되고 공무원의 재량권이 확대되면서 공공기관의 청렴성이 강조되고 있다. 국제투명성기구가 발표한 2013년 우리나라 부패인식지수는 100점 만점 중 55점으로 177개국 중 46위로 3년 연속 하위권이다. 이에 국민권익위원회는 2002년부터 2014년 현재까지 매년 공공기관의 청렴도 실태조사와 반부패경쟁력 평가를 실시하고 있으나, 광역자치단체, 교육청, 기초자치단체 등 지방자치단체의 청렴도가 최하위로 나타나 대책마련이 요구되고 있다.

    지방자치단체는 부패분야 현장감사, 명예감사관제, 계약심사제, 삼진아웃제, 익명내부비리신고센터 등 다양한 청렴정책을 실시하고 있음에도 불구하고(이자성, 2013: 38-41) 감사원에서는 지방자치단체의 고질적인 공직비리와 기강해이 사례를 적발하여 해당 공무원의 징계처분을 통보하는 등(새전북신문, 2013.5.2) 공무원 비리 및 부정이 끊이지 않는 것이 현실이다.

    지방자치단체 청렴정책은 유사한 정책이 대동소이하게 추진되고 있으나 청렴도 평가는 자치단체별로 상이하여 어떤 요인이 청렴정책에 영향을 미치는 것인지를 고찰할 필요가 있다.

    따라서 본 연구는 지방자치단체의 청렴도 향상에 영향을 미치는 요인이 무엇인지 분석하고 이에 대한 정책적 함의를 도출하고자 한다. 연구방법은 청렴정책 관련 문헌조사, 통계자료 및 설문조사 등 실증분석적 방법을 활용하였다.

    Ⅱ. 선행연구 및 분석틀

       1. 부패, 공직부패, 청렴의 개념

    부패란 역사적·정치적·사회문화적 환경에 따라 다르기 때문에 보편적 정의를 내리기 쉽지 않지만 한자어로 부패(腐敗)는 썩고, 패한 것으로 어떤 물질이 썩어서 완전히 못쓰게 되는 것을 뜻하며, 영어로는 부패하다는 ‘함께’(Cor)와 ‘파멸하다’(rupt)의 의미에서 비롯한 것으로 부패를 통해 개인 또는 국가가 함께 파멸한다는 경고를 의미한다.

    부패의 개념은 공직중심(public office centered), 시장중심(market centered), 공익중심(public interest centered)의 관점에서 설명하거나(eidenheimer,A.J., 1978: 4-6), 또는 법적 관점에서 접근하여 공식적인 의무나 규칙을 위반한 행위로 이해하기도 한다(Nye, 1967).

    ‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’ 제2조(정의)에서 부패행위를 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위, 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령을 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위, 그리고 이러한 행위의 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위라고 규정하여 공직자가 직무와 관련한 본인 또는 제3자의 이익추구, 공공기관의 재산상 손해 및 이러한 행위은폐를 위한 각종 행위 등 상당히 구체적인 법령상의 위법행위를 지적하고 있다.

    한편 청렴(Integrity)은 단순히 부정부패가 없는 것보다 훨씬 많은 것을 포괄한다. 청렴성은 정직성, 신뢰성, 공정성, 객관성 그리고 정의를 포함하는 성향이다(Carter,1996: 2). 장석준(2010: 169)은 청렴성에는 부정부패가 없는 상태로 반부패(anti-corruption)이외에 제도적, 자율적으로 국민의 요구를 공정하고 친절하게 수행하는 행정 상태로 투명성(transparency), 책임성(accountability)을 포함하는 개념이라고 기술하였다. 또한 부패방지국청렴조사평가과(2011: 1)는 청렴도를 ‘공직자가 부패행위를 하지 않고 투명하고 책임있게 업무를 처리하는 정도’라고 정의하고 공직자의 입장뿐만 아니라 행정수요자인 국민의 입장에서 투명하고 책임있는 업무처리 수행여부를 강조하여 반부패보다 포괄적인 윤리적 측면을 내포하고 있다.

    본 연구에서는 ‘청렴’을 새롭게 정의하기 보다는 지방공무원법, 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률, 안전행정부의 공무원 행동강령 등의 규정에서 금지하는 부정행위 금지 등을 포함하여 공직자가 부패하지 않고 투명하고 책임 있게 공적업무를 처리하는 행정 상태로 이해하고자 한다.

       2. 선행연구 및 분석틀

    공공기관의 청렴 및 반부패에 대한 연구는 수많은 학자와 전문가에 의해 다양한 관점에서 진행되어 왔으나 일반적으로 부패를 바라보는 관점은 크게 도덕적 관점, 사회문화적 관점, 제도적 관점, 체제론적 관점 등이 있다. 도덕적 접근법(개인적 요인)은 개인의 성격 및 독특한 습성과 윤리문제가 부패행태와 관련이 있다고 보는 관점이다. 부패는 결국 개인의 행위이므로 부패행위에 참여한 개인의 자질, 본성, 윤리, 품성 등 탐욕적 성격이 부패를 일으킨다고 보는 견해이다(Michael Johnston, 1986: 463). 관련 연구로는 부패인식 분석을 통한 인식 개선 연구(고길곤·이보라, 2012), 승진과 관련한 공정성 차원의 변수 분석(이정주·이선중·송효진, 2011), 시민부패인식 차이분석을 응답자 특성별로 분석한 연구(김준석·조진만·엄기홍, 2011) 등이 있다.

    사회문화적 접근법은 특정한 지배적 관습이나 경험적 습성과 같은 것이 부패를 조장한다고 보는 입장으로서 전통적인 선물 관행이나 보은의식, 인사문화 등 사회문화가 부패를 초래한다고 보는 입장이다(김영종, 1998). 관련 연구로는 인맥 연고주의 등의 사회문화적 측면 분석(정지원·박치성, 2012), 정경유착문화, 관치금융등 사회적 관점에서 분석(김택, 2011) 등이 있다.

    제도적 접근법은 사회의 법과 제도상의 결함이나 또는 이러한 것에 대한 관리기구들과 운영상의 문제, 예기치 않았던 부작용들이 부정부패의 원인으로 작용한다고 보는 입장이다. 후진국에서 정부기관의 관리나 업무처리 과정 및 절차 등이 이상에 치우쳐져 있거나 형식적이며 비현실적인 경우 각종 부패현상이 일어난다는 입장이다(G. Myrdal, 1971: 200-201). 관련 연구에는 지방정부 부패원인으로 구조․제도적 비리로서 정관업 구조분석(김택·오필환, 2003), 지방정부의 부패유형화 연구(김광구·김예승, 2011), 지방 공무원의 부패인식 분석(민병익·이상범, 2008) 등 연구가 있다.

    체제론적 접근법은 부패를 특정 변수로 설명하는 것이 아니라 문화적 특성, 제도적 결함, 구조상 모순, 공무원의 부정적 행태 등 다양한 요인에 의해 복합적으로 나타난다는 입장으로 환경적 관점에서 부패를 인식한다(김용철, 2004). 관련연구에는 공직비리 사정기관 분석(이만종, 2012), 부산지역의 공직부패 수준 등 분석 연구(이희태, 2012), 서울시 청렴정책 효과분석(이정부·이선중, 2012), 지방부패의 영향요인 분석(장석준, 2010) 등의 연구가 다수 있다.

    본 연구에서는 선행연구에서 추출한 공공기관의 청렴성에 영향을 미칠 수 있는 변수들의 요인을 독립변수로서 개인적 요인, 사회문화적 요인, 제도적 요인, 환경적 요인으로 구분하여 정리하였다.

    개인 인식적 요인에는 청렴교육 실시, 질서·법규·절차의 준수, 부패행위 신고, 떡값·촌지 등의 인식전환, 청렴문화 등을 제시하였고, 사회문화적 요인에는 공무원 부패행위의 부정적 인식, 조직구성원의 상납관행 타파, 연고주의·온정주의 타파, 기관장의 청렴의지, 공직자 부패범죄에 대한 사회적 관심을 도출하였다. 또한 제도적 요인에는 부패방지 예산 확대, 반부패예방시스템 구축, 업무처리 기준 및 절차 준수, 비리공직자의 처벌 강화, 업무처리결과의 이의제기 용이성, 부패방지전담기구 설치, 부패유발 행정규제 개선, 부패방지 사전예방 활동, 청렴도 평가 실시 등이 있고, 환경적 요인에는 사회지도층 및 고위공직자의 부패감시 활동, 언론기관의 부패사건 보도, 지역부패 방지를 위한 시민단체 감시활동, 청렴정책의 사회인지도, SNS를 통한 부패방지 활동을 도출하였다.

    선행연구를 통해 지방자치단체의 청렴에 영향을 미칠 수 있는 요인으로 개인인식적 요인, 사회문화적요인, 제도적 요인, 환경적 요인으로 구분하였고, 청렴정책에 의한 변화로는 지방공무원법 및 공무원 행동강령, 부패방지법 등에서 부패 및 청렴으로 강조한 항목을 반영하여 청렴정책에 의한 변화로서 인·허가 등의 업무처리에서 금품·향응의 감소, 업무처리의 투명성·공개성, 업무처리에 연고주의 감소, 대규모 공사·사업에 공무원 배임․횡령 감소, 업무수행의 공정성 등 5가지 측면을 도출하였다.

    본 연구의 분석틀에서는 지방자치단체의 청렴도 향상에 영향을 미치는 청렴정책에 독립변수로서 개인적 요인, 사회문화적 요인, 제도적 요인, 환경적 요인을 구성하고, 청렴 정책효과를 종속변수로 설정한다. 이를 통해 지방자치단체 청렴정책 영향요인을 분석하고자 한다.

    Ⅲ. 지방자치단체의 청렴정책 현황

       1. 광역자치단체의 청렴정책 실시 현황

    시·도의 청렴정책과 관련한 법규정은 총 255개가 있으며, 이중 조례 80건(31.4%), 규칙 89건(34.9%), 예규‧훈령 86건(33.7%)으로 구성되어 있다. 청렴과 관련하여 가장 많이 제정한 광역자치단체는 경남(22건), 경기(20건) 등이고, 주로 시민옴부즈만 운영 및 주민감사청구, 공무원의 직무관련 범죄행위, 부조리신고 보상금, 행정감사 규칙, 공무원 행동강령, 적극행정 면책제도 등이 공통적으로 제정되어 있다.

    이중 대전광역시는 ‘청렴공무원 선발 및 포상 규칙’을, 경기는 ‘청렴대상 운영에 관한 조례’ 등 보상적 측면에서 제도화한 특징이 있다. 또한 경기는 ‘자치법규 등 부패영향 평가에 관한 규칙’을 제정하였다.

    광역자치단체별로 규범 및 조직, 제도 및 점검, 신고 및 관리, 교육 및 홍보 등으로 구분하면 상호 유사한 청렴정책을 시행하고 있는 것을 알 수 있다. 규범 및 조직에는 공직기강 감찰반, 공직자윤리위원회, 반부패대책협의회 등 위원회 조직 구성이 많고(인천, 광주, 대전, 제주, 강원, 충북, 경남), 제도 및 점검에는 대형공사 또는 건설공사 현장 등 부패가 발생하기 쉬운 분야의 현장감사, 명예감사관제, 주민감사청구제, 각종 종합감사, 모니터링제, 계약심사제, 원-스트라이크아웃제, 플리바겐제도 등을 실시하고 있다(인천, 제주, 대전, 경기, 경남). 신고 및 관리에는 신문고 설치, 각종 상담 및 부패신고센터 설치, 공직비리 익명내부비리신고센터 등을 운영하고(대전, 인천, 경기, 강원, 경남), 교육 및 홍보에는 직무교육, 감사교육, 주민과 MOU 체결, 공무원주기별 청렴교육, 청렴교육, 전문가 특강 등을 실시하고 있다(이자성, 2013: 38-41).

       2. 광역자치단체의 청렴도 평가 현황

    국민권익위원회가 발표한 광역자치단체 청렴도 조사결과에 따르면 종합청렴도의 경우, 평균이 2013년에 7.20점으로 2012년의 7.14점에 비해 0.06점이 상승하였으며, 평균이상인 광역자치단체는 서울, 울산, 세종, 경기, 부산, 강원, 대전, 충북으로 나타났다.

    외부청렴도의 2013년 평균점수는 7.54점으로 2012년 평균이 7.59점으로 0.05점 하락하였고, 내부청렴도는 2013년 평균점수가 8.11점으로 2012년 7.73점에 비해 0.38점 상승하였으며, 정책고객평가는 2013년 평균점수가 6.28점으로 2012년의 6.30점에 비해 0.02점 하락하였다.

    Ⅳ. 청렴도 영향요인 분석

       1. 연구조사 개요

    1) 조사대상 및 분석방법

    본 연구에서는 경상남도의 청렴정책에 영향을 미치는 요인을 파악하기 위해 2013년 2월 25일부터 3월 8일까지 설문조사를 실시하였고 경상남도에 거주하는 만 19세 이상의 성인남녀 1,016명 및 도청, 시청, 군청 등 공무원 1,180명을 모집단으로 임의할당무선표본추출을 하였다. 표본추출 오차는 95% 신뢰수준에서 도민은 ±3.14%, 공무원은 ±2.91%이며, 구조화된 설문지를 사용하여 실시하였다. 표집된 자료는 사회과학통계프로그램인 SPSS 14.0 for Windows를 사용하여 분석하였고, 집단간 평균차이 분석을 위해 t 검정과 분산분석을 활용하였다.

    조사도구는 구조화된 설문지이며, 설문내용의 타당성을 높이기 위해 파일럿조사(15명) 및 전문가 자문 결과를 토대로 수정하여 연구 목적에 맞게 조사도구를 수정․보완하였다.

    2) 표본특성

    연구대상자의 일반적 특성에서 도민은 여자(50.7%)가 남자(49.3%)보다 약간 많고, 연령별로는 40대(36.4%), 50대 이상(27.3%)로 40대 이상이 많이 응답하였으며, 거주기간은 15년 이상(49.5%)이 많다. 거주지역별로는 시지역(61.9%)이 군지역(38.1%)보다 많았다.

    한편 공무원은 남자(70.7%)가 여자(29.3%)보다 많고, 40대(37.2%), 30대(36.1%)의 순으로 많아 30대 이상 응답자가 많고, 재직기간은 15년 이상(47.7%)과 5년-10년 미만(26.7%)이 많았으며, 소속기관별로는 시청(49.3%)이 군청(39.2%), 도청(11.4%)보다 많이 응답하였다. 직급별로는 7급(40.3%), 8급 이하(28.8%)로 나타나 7급 이하의 실무자가 많이 응답하였다.

       2. 분석 결과

    1) 청렴도 및 노력 정도

    경상남도의 청렴도에 대한 도민과 공무원의 인식을 비교한 결과 평균이 3.29점으로 나타났으며, 분석결과 공무원(3.62점)이 도민(2.91점)보다 청렴하다고 인식하는 것으로 조사되었다.

    또한 공무원의 청렴노력 정도에 대해 평균 3.54점으로 나타나 보통으로 인식하였으나 공무원(3.99점)이 도민(3.02점)보다 매우 긍정적으로 인식하여 자치단체의 청렴도 및 청렴노력 정도에 대해 공무원이 도민보다 긍정적으로 인식하는 차이가 나타났다.

    2) 부패발생 원인 인식 및 부패유형

    부패 발생 원인에 대하여 도민(34.6%)과 공무원(30.6%) 모두 ‘공직자 부패행위에 대한 관대한 처벌’을 높게 인식하였다. 다음으로 도민은 ‘공무원의 윤리의식 결여’(19.0%)가 상대적으로 높았고, 공무원은 ‘상사의 부당한 지시나 강요’(12.8%)가 상대적으로 높게 나타났다.

    가장 많이 발생하는 부패유형을 비교한 결과, 도민(31.1%)과 공무원(35.7%) 모두 ‘직위를 이용한 알선이나 청탁’이 가장 높은 것으로 조사되었으며, 다음으로 도민은 금품수수(20.8%)를, 공무원은 ‘접대나 향응, 편이제공’(26.8%)이 상대적으로 높게 조사되었다.

    3) 행정분야별 청렴도 및 부패가 심각한 업무분야

    행정분야별 청렴도는 ‘소방’ (3.53%), ‘환경’(3.30%), ‘보건·위생·의료’(3.26%)의 순으로 청렴하다고 인식하였고, ‘건축·건설·주택’ (3.00%), ‘조달·납품’(3.15%), ‘식품·위생’(3.18%)의 순으로 청렴하지 않다고 인식하였다. 행정분야별 청렴도 비교는 공무원이 도민에 비하여 모든 분야에서 청렴하다고 인식하는 것으로 조사되었다. 가장 청렴하다고 인식하는 분야는 도민과 공무원 모두 ‘소방’ 분야이었으며, 가장 청렴도가 낮은 분야는 도민과 공무원 모두 ‘건축·건설·주택’ 분야로 나타났다.

    도민의 경우, ‘건축·건설·주택’(2.68점), ‘조달·납품’(2.73점), ‘토지’(2.81점)로 나타났고 특히 ‘건축·건설·주택’ 분야의 경우, 도민은 40대, 거주기간 10년 이상에서 청렴도가 가장 낮다고 인식하였다. 공무원은 ‘건축·건설·주택’(3,28점), ‘보건·위생·의료’(3.46점), ‘식품·위생’(3.49점)으로 나타났고, 특히 ‘건축·건설·주택’ 분야의 경우에 공무원은 재직기간 5년 미만, 군청 등에서 청렴도가 가장 낮다고 인식하였다.

    부패가 심각한 업무분야(다중응답)는 전체적으로 ‘공사발주 분야’(43.6%), ‘인허가 분야’(35.7%), ‘인사 분야’(32.0%)의 순이며, 도민과 공무원 모두 ‘공사발주 분야’이며 다음으로 공무원은 ‘인사분야’, 도민은 ‘인·허가분야’로 부패가 심각하다고 인식하였다.

    4) 공직사회 부정 및 비리 등에 대한 신고 여부

    공직사회의 부정이나 비리를 알게 된 경우 대처방법에 대해 ‘신고한다’(52.6%), ‘신고하지 않는다’(47.4%)로 신고한다가 높게 나타났다. ‘신고한다’의 비율은 도민이 72.3%로 공무원(35.5%)에 비하여 월등하게 높은 것으로 조사되었다.

    5) 청렴도 향상을 위한 항목별 중요도

    경상남도의 청렴도 향상을 위한 항목별 중요도를 5점 만점으로 조사하였다. 사회문화적 요인은 평균 3.86점, 환경적 요인은 평균 3.85점, 개인인식적 요인은 평균 3.84점, 제도적 요인은 평균 3.74점 순으로 항목별 중요도는 비슷한 것으로 조사되었다.

    청렴강화를 위한 세부요인별 중요도 평균점수는 사회문화적 요인은 기관장의 청렴의지 및 관심(4.05점)가 높고, 환경적 요인은 사회지도층 및 고위공직자의 부패감시활동(3.97점), 가 중요하다고 인식하였고, 개인인식적 요인은 떡값·촌지 등의 인식전환(4.00점), 청렴문화의 관심(3.93점) 등이며 제도적 요인은 비리공직자의 처벌강화(4.04점), 업무처리 및 절차의 준수(3.82점) 등이 중요하다고 인식하였다.

    6) 청렴정책 효과

    청렴정책 효과에 대해 5가지 항목을 질문한 결과 경상남도의 청렴정책 실시로 인한 효과는 5점 만점에 평균 3,34점으로 보통이라고 인식하였다. 그러나 도민은 2.94점으로 공무원의 3.69점보다 낮아 청렴정책의 효과가 크지 않는 것으로 인식하여 차이가 나타났다.

    주체별 청렴정책 효과를 보면, 도민은 ‘업무처리절차가 공개되고 투명해졌다’(3.00점)가 상대적으로 높게 나타났으나, 공무원은 ’업무처리절차가 공개되고 투명해졌다‘(3.79점)로 나타나 청렴정책의 효과를 다르게 인식하였다.

    7) 청렴도 향상을 위한 요인별 영향력 분석

    (1) 타당도 및 신뢰도 검증

    본 연구에서 지방자치단체의 청렴도 향상을 위한 변수(문항)의 타당도를 검증하기 위해 24개 항목에 대한 탐색적 요인분석을 실시하였다. 요인추출방법은 주성분분석법을 사용하였으며, 요인회전은 직각회전인 베리멕스(Vrimax)를 이용하였다. 고유치가 1 이상인 요인만 추출한 결과 24개 항목 중 21개 항목이 4개의 요인으로 추출되었다. 각각을 제도적 요인, 환경적 요인, 사회문화적 요인, 개인인식적 요인으로 요인명을 부여하였다.

    첫 번째 요인은 제도적 요인 9개 항목 중 7개 항목으로 구성되었으며 전체 변동량 중 17.662%를 설명하는 것으로 나타났다. 두 번째 요인은 환경적 요인 5개 항목으로 구성되었으며 전체 변동량 중 17.208%를 설명하는 것으로 나타났다. 세 번째 요인은 사회문화적 요인의 5개 항목으로 구성되었으며 전체 변동량 중 17.168%를 성명하는 것으로 나타났다. 네 번째 요인은 개인인식적 요인의 5개 항목 중 4개 문항으로 구성되었으며 전체 변동량 중 13.131%를 설명하는 것으로 나타났다. 4개 요인에 의해서 설명되는 변동량은 전체의 65.169% 로 독립변수의 타당성이 높게 나타났다.

    또한 신뢰도 검증방법으로 문항의 내적 일관성을 나타내는 신뢰계수인 Cronbach's alpha 값을 산출하여 검증하였다.4) <표 14>와 같이 Cronbach's alpha 값이 제도적 요인이 0.880, 환경적 요인이 0.879, 사회문화적 요인이 0.874, 개인인식적 요인이 0.831로 나타나, 각 항목간 Cronbach's alpha 값이 0.831 이상으로 나타나 청렴도 향상요인은 측정항목간의 내적 일관성 즉 신뢰도가 전반적으로 높은 것으로 나타났다.

    (2) 상관분석

    요인분석결과 추출된 4개의 요인들과 청렴정책의 효과간의 관계를 파악하기 위해 피어슨의 적률상관계수를 구하였다. 전체 상관분석결과 중요도 하위항목들과 청렴정책의 효과간에는 정적상관이 있는 것으로 조사되었다. 즉, 청렴향상을 위한 요인들의 중요도가 높다고 인식할수록 청렴정책의 효과가 있다고 인식한다고 할 수 있다

    도민과 공무원의 청렴 향상을 위한 항목별 중요도 점수와 청렴정책의 효과간의 상관을 비교한 결과는 공무원이 도민에 비해 중요도와 청렴정책의 효과간의 상관이 더 높은 것으로 조사되었다.

    (3) 회귀분석

    청렴정책효과에 영향을 미치는 변인들의 영향력을 분석하기 위하여 단계선택법을 이용한 다중회귀분석을 실시하였다. 다중회귀분석결과 청렴정책 효과에 가장 큰 영향을 미치는 요인은 제도적 요인(β=.138)이었으며, 다음으로 개인인식적 요인(β=.116), 사회문화적 요인(β=.074) 순으로 영향을 미치는 적으로 나타났다. 즉, 제도적 요인점수가 높을수록, 개인인식적 요인 점수가 높을수록, 사회문화적 요인점수가 높을수록 청렴정책의 효과가 높다고 인식한다고 할 수 있다.

    도민과 공무원의 회귀분석결과를 비교한 결과, 도민은 청렴정책의 효과에 영향을 미치는 요인이 제도적요인(β=.107)으로 나타났으며, 개인인식적요인, 사회문화적 요인, 환경적 요인은 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 그러나 공무원은 개인인식적요인(β=.320), 제도적요인(β=.125), 환경적요인(β=.123)이 정적영향을 미치는 것으로 나타나 도민과 공무원간 청렴정책에 영향을 미치는 요인을 다르게 인식하였다.

    1)기타에는 도민은 ‘도정정보의 공개부족’, ‘뇌물에 대한 관대한 사회문화’를 제시하였고, 공무원은 ‘민원인의 청탁유혹 등’, ‘연고·온정주의 문화’를 제시하였음  2)도민은 ‘신고하지 않는다’와 ‘신고하지 않고 주위사람에 말한다’를 모두 ‘신고하지 않는다’로 분류하였으며, ‘불이익이나 피해가 없다면 신고한다’와 ‘반드시 신고한다’를 모두 ‘신고한다’로 분류하였음  3)공무원은 ‘모른척한다’, ‘당사자에게 주의를 준다’, ‘동료와 의논한다’, ‘상사에게 보고한다’를 ‘신고하지 않는다’로, ‘내부고발시스템을 이용한다’, ‘감사담당기관에 신고한다’, ‘검찰기관에 고발한다’는 ‘신고한다’로 분류하였음  4)일반적으로 Cronbach's alpha 값은 0.6 이상이 되면 신뢰도에 문제가 없는 것으로 간주하고 있다.

    Ⅴ. 결론 및 정책적 함의

    경상남도의 도민과 공무원을 대상으로 한 청렴관련 설문분석을 통해 양자간 인식차이가 명확히 드러났다. 도민의 입장에서 공무원이 청렴 및 청렴노력이 미흡하다고 인식한 반면, 공무원은 상대적으로 청렴하다고 인식하여 차이가 크게 나타났다.

    특히 청렴에 미치는 영향요인 분석을 통해 정적 상관관계가 있는 것으로 나타나 청렴향상을 위한 요인의 중요도가 높을수록 청렴정책에 효과가 있다고 인식하는 것으로 나타났다.

    회귀분석 결과, 청렴정책 효과에 가장 큰 영향을 미치는 요인으로 제도적 요인, 개인인식적 요인, 사회문화적 요인이 중요하다고 인식하였고, 특히 도민은 무엇보다 ‘제도적 요인’이 공직사회의 청렴도 향상에 영향을 미친다고 인식한 반면, 공무원은 ‘개인인식적 요인’, ‘제도적 요인’, ‘환경적 요인’이 영향을 미친다고 인식하여 양자간 인식차이가 명확하게 나타났다. 이에 다음과 같은 4가지 정책적 제안을 제시한다.

       1) 도민과 공무원간 청렴인식 격차 해소 노력

    설문조사 결과, 청렴도 정도, 청렴노력 정도, 비리 등의 신고여부, 청렴정책 효과 등에서 도민이 공무원에 비해 매우 부정적으로 인식하였고, 공무원은 상대적으로 매우 긍정적으로 평가하고 있어 경상남도 청렴에 대한 도민과 공무원간의 인식격차가 발생하고 있는 것이 밝혀졌다.

    이는 공무원이 청렴을 잘 수행하고 있다고 하더라도 외부에서 도민이 체감하기에는 청렴정책의 강도가 낮고, 보편화되지 않았다고 평가할 수 있다. 따라서 인식격차를 해소하기 위해서는 청렴정책에 영향을 미치는 제도화가 정착되어야 한다. 이러한 제도화에는 기존의 청렴정책 점검과 더불어 청렴정책 관련 정보공개와 부패행위에 대한 처벌 결과 공표, 기관장의 강력한 의지 표명 등이 필요하다.

       2) 지역사회의 청렴문화 교육 및 인식 전환 노력

    지방자치단체의 청렴은 공무원과 더불어 부정과 비리의 제공자에 의해 이루어지는 만큼, 문화적인 차원에서 지역사회의 청렴인식 제고가 필요하다. 회귀분석 결과, 제도적 요인과 더불어 개인인식적 요인과 사회문화적 요인이 청렴정책에 영향을 미친다고 분석된 만큼 지역사회 및 도민의 청렴에 대한 인식전환과 교육을 통한 청렴문화를 확산할 필요가 있다. 특히 사회문화적 요인 중 ‘학연·지연에 기초한 연고주의·온정주의 타파’나 ‘조직구성원의 상납관행 타파’ 등은 우리사회에 남아있는 연고주의, 선물 등의 관행이 부정이나 비리로 연결되고 있는 만큼 청렴문화에 대한 인식제고가 요구된다. 이를 위해서는 교육청, 언론매체, 평생교육 등을 통해 다각적으로 지역사회 청렴확산을 위한 사회문화 운동으로 전개할 필요가 있다.

       3) 공직사회 부패행위에 대한 처벌 및 내부고발시스템의 실효성 강화

    지방자치단체의 부패 발생 원인으로 ‘공직자 부패행위에 대한 관대한 처벌’이 32.5%로 상대적으로 높게 나타났고, 빈번한 부패유형으로 ‘직위를 이용한 알선이나 청탁’이 33.6%로 공통적으로 인식하였다.

    공직사회 부패에 대한 관대한 사회문화 및 처벌규정이 부패유발의 소지를 제공한다고 인식하므로 강력한 처벌규정 제시 및 행동강령이나 윤리의식을 향상시킬 필요가 있다. 현재 경상남도에서는 원스트라이크 아웃제를 시행하고 있으나 그 운영 결과 등은 공개되지 않아 선언적 제도에 머물고 있다.

    한편 부패행위자 발견시에 신고여부에 대해 공무원은 신고하지 않는다는 응답이 상대적으로 높게 나타났으나 구체적으로는 ‘내부고발시스템 이용’을 선호하고 있어 이 제도에 대한 이용활성화 방안 및 실효성 제고를 통해 제도 점검 등이 선행적으로 이루어질 필요가 있다

       4) 고위공직자의 청렴도 및 공직윤리 교육 강화

    지방자치단체의 청렴 또는 반부패활동은 고위공무원보다 상대적으로 하위직 공무원의 부패에 편중되고 있으나, 사회문화적으로 ‘기관장의 청렴 의지’ 가 중요하다고 인식하고, 고위직의 부정이 사회적으로 미치는 파급영향이 훨씬 큰 점을 고려할 때 고위공직자의 청렴도와 공직자 윤리의식 제고를 위한 청렴교육 실시 및 행동 가이드라인 제공이 필요하다.

    현재 실무자급에서는 공무원 교육시설(인재개발원) 등에서 청렴교육을 실시하고 있으나, 고위공직자를 대상으로 하는 청렴교육은 거의 실시하고 있지 않은 실정이다. 따라서 고위공직자 맞춤의 청렴교육, 행동강령, 가이드라인을 개발·구축할 필요가 있다.

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  • [<표 1>] 반부패 및 청렴 관련 영향요인 측정항목 도출
    반부패 및 청렴 관련 영향요인 측정항목 도출
  • [<표 2>] 요인별 영향 항목
    요인별 영향 항목
  • [<그림 1>] 연구분석틀
    연구분석틀
  • [<표 3>] 종합청렴도 시·도별 점수 변화
    종합청렴도 시·도별 점수 변화
  • [<표 4>] 2012년, 2013년 외부·내부청렴도, 정책고객평가 시·도별 점수
    2012년, 2013년 외부·내부청렴도, 정책고객평가 시·도별 점수
  • [<표 5>] 표본의 일반적 특성
    표본의 일반적 특성
  • [<표 6>] 청렴도 및 청렴노력 정도 비교
    청렴도 및 청렴노력 정도 비교
  • [<표 7>] 부패발생 원인
    부패발생 원인
  • [<표 8>] 행정분야별 청렴도
    행정분야별 청렴도
  • [<표 9>] 부패가 심각한 업무분야 비교(다중응답)
    부패가 심각한 업무분야 비교(다중응답)
  • [<표 10>] 공직사회의 부정이나 비리를 알게 된 경우 신고여부 비교
    공직사회의 부정이나 비리를 알게 된 경우 신고여부 비교
  • [<표 11>] 청렴강화를 위한 항목별 중요도
    청렴강화를 위한 항목별 중요도
  • [<표 12>] 청렴도 향상을 위한 세부요인별 중요도
    청렴도 향상을 위한 세부요인별 중요도
  • [<표 13>] 청렴정책 효과
    청렴정책 효과
  • [<표 14>] 요인별 신뢰도 분석 결과
    요인별 신뢰도 분석 결과
  • [<표 15>] 청렴정책 중요성과 정책효과 상관분석
    청렴정책 중요성과 정책효과 상관분석
  • [<표 16>] 도민과 공무원의 중요도와 정책효과 상관계수 비교
    도민과 공무원의 중요도와 정책효과 상관계수 비교
  • [<표 17>] 회귀분석
    회귀분석
  • [<표 18>] 도민과 공무원의 회귀분석 결과 비교
    도민과 공무원의 회귀분석 결과 비교