갑자기 지하철역 주변에서 목적과 이유가 불분명한 경찰관의 ‘불심검문’을 기분 좋게 응할 시민은 거의 없다. 이는 70~80년대 권위주의의 시절이 아니더라도 범죄소탕을 이유로 대로변에서 행해지는 무차별적으로 소지품을 조사하고 신원조회를 행하는 예방적인 조치는 시민들이 경찰에 대해서 갖는 경찰문화에 대한 부정적인 면을 확인할 수 있는 부분이다. 일반 시민들은 대부분 공공기관이나 국가기관을 신뢰하지 않거나 상호성을 부정하려한다. 그 이유는 무엇일까? 경찰에 대한 신뢰도가 낮은 이유는 보편적인 보편적이고 공적 서비스를 제공한다기보다는 특수이익을 위해 기득권을 보호하려고 한다든지 내가 긴급한 서비스를 요구할 때 그 긴급성이 관철되지 않았기 때문이다. 경찰관이 만들어내는 문화와 이미지는 곧 국가제도의 신뢰와 구성원들 간의 상호작용성을 만들어낸다. 즉 긍정성인 투입과 산출이라면 ‘민중의 지팡이’자, ‘민주주의의 수호자’이겠지만, 부정적이라면 ‘민중의 방망이’자 ‘짭새’라는 낙인이 부여될 것이다. 경찰은 시민을 보호하는 긍정적인 역할을 하지만 때로는 과잉규제나 자유의 제한으로 또는 업무처리자의 부정과 부조리로 인해 부정적인 영향을 시민에게 끼쳐서 부정적인 비유의 대상이 되기도 한다.

오늘날 모든 국가의 민주주의는 위기를 맞고 있는데 이는 시민의 탈정치화로 인한 공적 참여의 쇠퇴에서 단적으로 나타난다. 즉 공동체의 문제보다 개인의 문제에 보다 더 많은 관심을 갖게 되었고, 정치적 민주화보다 경제적 민주화가 더 중요하게 되는데 국가가 이를 해결해주지 못하는 시민대중의 욕구를 국가정책 속에 반영하는 역할을 수행하지 못해 강력한 불신의 대상이 되고 있다. 자본주의와 민주주의가 확산되고 심화되면서 양자의 조정력과 결합력이 균형성을 상실하거나 일방성이 강화되는 경우에 강자든 약자이든 체제의 한계점에 의해 희생이 된다. 오늘날 민주주의와 시장 사이의 균형의 붕괴와 그에 따른 여러 사회문제의 발생은 시민의 기본적 권리(civil right)를 심각하게 위협하고 시민사회를 위축시켰으며, 나아가서는 민주주의에 위기를 초래하는 원인이 되어 왔다. 가장 중요한 예측정치는 오늘날에도 시민들이 경찰을 연상할 때 ‘민중의 지팡이’로 기억되고 인지된다면 이는 경찰만이 공평과 형평에 의한 객관성은 <인권>이라는 ‘담론’(discourse)으로 보호할 수 있는 기관으로서의 가능성을 갖는가에 대한 답을 구하는 것이다. 국가의 사회발전과 경찰활동에서 이뤄지는 인권과 기본권 침해가 주류를 이룰 가능성이 높다. 게다가 한국처럼 가부장적인 권위주의가 관철되는 정치구조 하에서 국가권력은 견제와 제한 받지 않고 집행될 가능성이 높기 때문에 그 구조적 특성에 따른 처방이 제기되어야 함은 당연하다. 국가 및 경찰에 의한 강제력 집행과정에 드러날 수 있는 권리침해는 인권침해, 권력남용, 직무유기 등이 있는데 이는 심각한 위기를 가져올 핵심적인 사안이다. 그러므로 경찰활동의 접근은 사회통합적 이라할 수 있는 ‘수사’(무죄추정1)에 의한 불구속, 증거중심)·‘교통’(차중심에서 사람중심)·‘경비’(집회시위)·‘정보’(사생활보호 및 피해복구)·‘방범순찰’(인권·생명의 예방적 보호 및 재산보호)활동 등에서 인권침해나 사회안전(즉 질서유지)에서 얼마나 피해가 발생하며 이 문제 해결의 대안으로 어떤 것이 채택되어 집행되어왔는가를 볼 필요성을 제기하고자 하는 것이다. 공권력의 집행의 효능과 경찰조직문화 개선을 위한 수많은 계량적인 연구가 있다. 그러나 조직문화 개선이나 개혁은 계량학적인 ‘양적조사방법론’만으로 해결할 수가 없다. 경찰조직문화에 대한 의식과 가치의 전환이 더해지고 내면화되어야 만이 가능하기 때문이다.

그리하여 본 논문에서는 첫째, 인과관계의 가능성을 검토하는 사회과학에서의 연구는 연구자의 일면적/일원적 관점의 적용에 의해서 이루어지며 그 관점은 그 시대 일반이 공유하는 문화가치에서 유래한다는 점을 따르고자 한다. 즉, 사회현상은 자연현상이 아닌 문화현상에서 기인하는 경로의존일 수밖에 없다는 점에 대한 몰이해가 중요한 비중을 차지하고 있다. 자연현상에 대치되는 개념이 사회과학이 아니고 문화과학이라는 점에 대한 이해부족 그리고 이념형에 대한 이해부족은 다른 데도 원인이 있겠지만 무엇보다도 그것을 순리적으로 이해할 수 있게 하는 사례제시가 없었다는 점에 기인한다. 논자가 접근한 경찰문화에 대한 연구들은(RISS/KSI KISS/DBPIA) 그 자체의 경찰권에 대한 정당성만을 내부에서만 확인했지 왜? 경찰권이 필요한 지에 대한 현상학적인 연구는 부족했다. 특히 자연현상과 구분되는 사회현상의 특징을, 그것은 정신현상으로 정신현상은 자연현상으로 환원될 수 없는 자체고유의 속성을 지니기 때문이라는 통념적 설명의 잘못 그리고 사회현상은 인간의 주관이 빚어내는 것이므로 가능성을 통해서만 아니 접목이 가능한 이해의 대상이 되어야 한다는 점을 필자가 접근하고자하는 이념형의 논리적 특성임을 밝히고자 한다.

행위주체의 특정행위에 있어 사고내용도 대체적인 방향을 이해할 수 있을 뿐 정확히 관찰주체가 행위주체의 경험을 있는 그대로 이해할 수는 없다. 따라서 인간을 기준으로 인간이라는 대상의 속성상의 불합리성이라는 특징을 경성과학처럼 사회현상을 구분하고 이를 일반화하는 학문적인 연구는 설명력이 지극히 제한된다. 또 다른 접근인 공권력이 ‘국가와 개인은 상호성’이 그 전제라면 개인의 자유가 타인의 자유를 침해하거나, 공익에 저해하는 경우는 제한되어야 하지만 그러하지 않을 경우에는 허용되어야 한다. 이는 곧 개인의 자유행사에 대한 국가 권력개입의 범위를 제한해야하는 것처럼 개인의 자유 또한 그 범위를 설정할 필요가 있다는 점이다. 이를 토대로 경찰권은 국가권력의 일부라고 했을 때 그 구성원들의 집단의식인 문화가 개인과 공동체에 어떠한 영향을 미치는지 확인하는 것도 과제라 할 것이다. 또한 이 글은 경찰조직문화와 인권보호는 대립적 관계의 설정은 경찰권 행사의 의존성에서 기인하는 것이며 이에 대한 대안은 조직문화 개편과 시민참여형 거버넌스가 그 해결이라는 전제를 한다.

1)무죄추정의 원리는 “프랑스 인권선언”에서 주장되었다. [제9조] 9. As all persons are held innocent until they shall have been declared guilty, if arrest shall be deemed indispensable, all harshness not essential to the securing of the prisoner's person shall be severely repressed by law.

근대에 들어서면서 국가는 치안과 안보가 가장 중요한 정치적 목적이 었다. 그러나 오늘날 국가의 목적은 근대의 목적에 추가적으로 구성원 각자의 행복추구 달성에 조력자로서의 그 목적이 확장되었다. 근대사회에 탄생한 개인의 내면적인 자유와 더불어 확장된 사회적 자유는 사회적 상호작용과 관계를 토대로, 현대사회에서는 집단으로부터 다원화된 가치와 문화를 매개로 한 행복추구가 곧 인간 삶의 목표로 등장한 것이다.

한국 현대사에서 한국정치를 특수성으로 유도했던 것은 이른바 ‘국가안보’라는 명분 아래 그렇게 오랜 기간 동안 개인과 시민사회의 순종이 강요될 수 있었던 것은 ‘분단구조’와 ‘한국전쟁’의 경험이다. 또한 이는 경찰과 군대 등 억압적 국가기구가 과대성장하여 이후 가부장적인 권위주의 국가체제가 출현할 수 있도록 하는 구조적인 조건이 조성되기도 하였다. 이는 대중의 정치의식을 제한시키는 효과와 더불어 엘리트와 지도자에 의한 계몽주의적 후견주의를 견인해왔다. 대다수 국민의 생사를 가늠하는 주요 국가정책이 민주적 의사형성이 아닌, 국가의 주권적 능력을 제약하는 가치증식조건에 의해 결정됨으로써 민주주의적인 사회 내부의 발전조건이 점점 더 무시되고 있다. 그러나 국가권력기구의 민주적 구성과 통제는 정상국가로의 과정이며 이를 외면하는 것은 민주정부의 정당성이 침해되는 것이라 할 것이다. 지배라는 개념은 어떻게 기술하더라도 인간이 인간을 간섭하고 인간의 범위를 벗어나지 않으므로 그들 사이를 중재하는 규범이 없다면 자연스럽게 자의적 지배가 발생할 수밖에 없으므로 지배는 체계가 필요하다. 그러므로 오늘날 인권의 정치란 모든 사람이 시민적 권리의 주체이자, 평등자유의 향유 주체이자 보장 주체라는 사실을 현실 속에서 구현해 가는 정치이다.

한국사회는 여전히 보이는 법에 의한 규제보다는 인위적으로 만들어지는 강제적 도덕에 의해 지배되어진다. 이는 쉽게 법치주의를 경시하는 비제도적이면서 폭력적이 되는데 즉 국가폭력이다. 국가폭력은 국가가 정부, 군대 및 경찰력 등과 같은 합법적인 물리적 강제력을 갖는다는 기능적, 긍정적 의미인데 즉 “법적 절차를 거치지 않은 그리고 입법과정에서 충분히 합의를 거치지 않은 법에 근거한 국가기관의 대민간인 폭행·폭언·인신적 통제·감시, 사상 및 의사표현의 억제 등을 지칭하는 개념”2)으로 개념화된다. 그러나 국가는 자기의 고유한 권한을 오용, 남용, 과용하여 국민의 기본적 권리를 침해하는 수가 있기 때문에 역기능적 부정적 의미로도 사용된다. 오직 고정되거나 정태적인 법실증주의만을 강조하는 형식적 법치주의의 폐해를 방지하기 위하여 ‘실질적 법치주의’(법의 내용이 인권+정의)를 지향한다. 여기에는 국가권력의 간섭을 배제하고 개인의 자유와 창의를 존중하며 다양성을 포용하는 것을 내용으로 하는 ‘자유주의’와, 국가권력이 국민에게 귀속되고 국민에 의한 지배가 이루어지는 것을 내용으로 하는 ‘민주주의’가 결합된 개념을 포함한다.

국가는 물리적 강제력을 동원하여 정체성과 안정성을 확보한다. 군대와 경찰기구는 이를 수행하는 국가기관이며 이들은 수권기능에 의해 공권력이라는 물리적 강제력을 갖게 된다. 그러므로 경찰공권력은 경찰목적을 달성하기 위하여 사용하는 강제력을 말하며, 신체·재산에 대한 유형의 힘을 행사하게 된다. 이러한 경찰물리력은 법적으로는 권력적 사실 행위에 해당하며, 이러한 행위는 국민의 권리·의무와 깊은 관련이 있기 때문에, 법치행정의 원리상 엄격하게 법률적 근거를 요하게 된다. 경찰공권력의 출처는 국가경찰의 조직과 직무범위를 규정하는 <경찰법>3)과 국민의 자유와 권리 및 사회공공의 질서유지를 위한 규정인 경찰직무집행법 4)이라 할 수 있다. 따라서「경찰관직무집행법」은 경찰관은 불심검문(제3조), 보호조치등(제4조), 위험발생의 방지(제5조), 범죄의 예방과 제지(제6조), 위험방지를 위한 출입(제7조), 유치장(제9조), 경찰장비의 사용 등(제10조), 등과 관련해서 경찰물리력을 사용할 수 있는 법적 근거를 마련하고 있다.

1) 제도와 문화

문화를 통해 집단과 국가구조를 분석하고 행태에 대한 의미를 부여하는 것은 문화사회학이나 정치문화론이든 구조주의적인 시각이다. 구조적인 시각은 그 내면에 개입된 구조와 행위자들의 관계를 드러내게 한다. 그러므로 인간은 자유로운 존재라 스스로 자부하지만 실재로는 공동체구조라는 관계망 속에 던져진 사람은 거기에서 만들어진 의미나 가치에 따라 자신이 누구인가를 회고적인 형태로 알게 된다. 이는 곧 어떤 특정한 시대의 특정한 지역에서 통용되는 고유의 편협하고 왜곡된 세계관에 사로잡혀 있게 한다. 경로의존성에 의존하며 계몽과 훈육에 익숙한 국가주의는 인식론적인 비관주의와 합리주의가 갖는 이성에 대한 긍정적이든 비판적인 신뢰를 거부하고 단일성이 가져오는 효과를 극대화하려는 노력만을 경주한다. 가치와 자기정체에 의존하려는 구성원들을 강력하게 단일성에 의해서 효과성이고 능률성을 제고하는 공익과 공공성을 강조하는 제도주의에 의해서 완화된 획일주의를 사용한다. 그래서 구성주의적 합리주의는 공리주의와 사회계약론적인 이성을 신뢰하는데 사회주의적 중앙계획과 동일시된다.

한국사회를 관통하고 지배하는 제도와 문화는 한국식 유가(儒家)적 문화에 미국식제도와 문화를 수용하고 논란을 제공하는 근저에는 공리주의에 기초한 인간의 합리적 선택을 강조한 벤담 이후의 자유주의 전통의 정치사상을 가리키는 것으로 이해할 수 있을 것이고, 또 인식론적인 차원에서는 ‘방법론적 개인주의’가 혼용되고 있다. 또한 개인주의와 공리주의를 밑받침하는 것은 실적주의인데 이 또한 엘리트주의와 평등주의는 대립될 수밖에 없다. 그러나 한국사회의 조직 원리는 계층적으로, 즉 지배와 자생적 질서의 기초가 되는 핵심 가치로서 행동의 자유의 존재를 통해서 효율성과 자기유지기능을 갖는다고 할 수 있기 때문에 철저하게 내부지향적이며 권위적일 수밖에 없는 태생적인 한계를 갖는다.

오늘날 한국인들의 정치의식은 민주주의가 확산되기는 했지만 민주주의의 질은 더욱 허약해지고, 경제발전은 이루어졌으나 시민생활은 더 불편해져 가는 것이 아닌가?라는 견해도 있다. 여기에서 발원되는 정치문화는 민주주의이지만 여전히 추상적인 것으로 잔존되어 일상의 삶의 행태로는 전이나 확산되지 않은 이념적인 문화체이며 권위주의와 의사결정구조의 일방성은 당위성과 효과성 사이에 상당한 혼돈 상태에 있다. 문화는 각 부분이 서로 복잡하고 밀접한 상호의존관계를 맺고 있어 어느 한 부분에 변화와 충격이 가해지면 그 여파는 연쇄적인 반응을 일으킨다. 변화를 추동하는 변이변수가 없을 경우 문화는 자기통제능력을 갖기에 현상을 유지하고 안정적인 상태를 구성원들에게 공지하는 능력을 갖는다. 일단 형성된 정치제도나 기구들에 대한 의존과 기능은 커다란 격변이 발생하지 않는 한 자기형성과 보존력을 갖는다. 문화론적인 측면에서 ‘공고화된 민주주의’는 민주주의적 문화가 공동체의 일상사를 민주적 제도와 절차를 통해 논의되고 해결되는 것이 습성화된 것이라 할 수 있다. 오늘날의 자유주의는 민주주의 사회내의 정치문화에 존재하는 신념체계의 다원성과 중첩적 합의의 가능성, 그리고 민주적 시민의 도덕적 능력 등이 기초를 이룬다.

2) 문화와 인권

인권은 인간의 그 자체의 존엄성과 그가 선택한 시선이나 취향을 존중함이다. 이를 개인과 개인, 집단과 집단 간의 관계가 문화이다. 개인화와 인권에 관한 이론적 논의의 추상성을 실재적 경험 속에서 구체화하여 측정하는 것은 자기결정권, 성평등의식, 이념 등에 초점을 두고 살펴볼 수는 있다. 사회화의 과정은 인간이 한 사회의 구성원으로 살아가는데 필요한 지식과 가치를 배우는 것으로 주로 가족 내에서 부모나, 학교에서 교사 등 주위의 권위자에 의해 일어나는 경우가 많다.5) 사회화과정은 전통과 공동체를 대표하는 부모와 이를 대표하면서도 민주적 교육의 역할을 맡은 교사라고 하는 권위와의 관계가 어떠했는가에 따라 상이하게 진행되는 개인화과정이다. 또한 한국의 남성들이 보편적으로 겪는 군대경험은 가정과 학교에서의 사회화와는 차이가 있으나 한국사회의 특수한 사회화의 과정이다. 자기결정권과 성평등의식 등은 사회화의 결과로 나타나는 태도나 행동으로서 인권의식의 형성에 영향을 줄 수 있다.6)

사회의 도덕적 질서가 수립되고 배타적 집단 갈등을 초월하여 누구에게나 공정한 규칙이 지켜질 때, 신뢰문화는 기능을 발휘할 것이다. 다시 말해서 사회 성원들 간에 행동의 자유가 허용되고, 사회 성원들은 보다 능동적이고 책임감 있게 독창적으로 문제 해결에 대처하게 될 것이다. 지체되고 제한된 근대화를 추동했던 한국사회의 ‘분산된 불신의 문화’는 개인적인 특징을 일반화시키려는 일종의 ‘후광효과’(halo effect)에 의해 사회성원들의 상호 관계가 가치로 태도로 고정되어 부정적인 문화가 구축된다. 사회 성원들 상호 간에 동질적 집단끼리는 더욱 긍정적으로 평가하게 하고 이질적 집단에 대해서는 극단적이고 끊임없는 불신과 경계심을 갖게 함으로써 상호 협동하는 기회를 방해한다. 상대방을 신뢰하지 않는 사람들은 형식화된 규범이나 규제의 체계 속에서만 협력하게 될 것이며, 때에 따라서는 강압적인 수단까지 동원하여 교섭을 성사시키고 동의를 얻어내며, 극단적인 방법으로 갈등을 해결한다.

사회문제나 사회이슈는 사회적으로 사람들 간의 관계 속에서 형성되는 사회적 구조이며, 그러므로 사건과 상황 자체보다는 사람들이 그 사건과 상황에 부여하는 의미로부터 발생한다고 보는 것이다. 즉 의미를 어떻게 해석할 것인가에 따라서 특정 문제에 대한 정의와 인식이 항상 어디서나 동일한 것은 아니며, 문제에 대한 정의는 시간과 장소에 따라 다를 수 있기 때문에 하나의 이슈나 사회문제에 대한 다의적인 정의가 가능한 것이다. 개인의 자유·권리를 사회 공동체의 이익에 우선시키는 극단적 개인주의에 문제가 있듯이, 사회·국가가 개인에 우선한다는 공동체주의에도 문제가 있다. 문화에 의한 삶의 방향성과 역사성은 개체의 결정권에 중요한 영향을 미친다. 특히 전통성이 구조화되어 있는 한국사회에서는 더욱 그렇다. 인권의식과 자기결정권의 관계는 적극적으로 자기에 대한 존엄성은 곧 타자에 대한 존엄성으로 귀결되기에 자신의 인권에 대한 관심과 보장뿐만 아니라 일반적 인권에 대한 관심이 더 높을 것이라 가정할 수 있다.

2)김동춘, “국가폭력과 사회계약: 분단의 정치사회학,” 경제와 사회, 겨울호(통권 제36호), 1997, 103쪽.  3)경찰법의 내용은 http://www.lawnb.com/lawinfo/contents_view.asp?cid=13B5A84C67374F6595DDDD71918FAB9F|0|K (2014. 4. 25. 검색)  4)경찰관직무집행법의 내용은 http://www.lawnb.com/lawinfo/contents_view.asp?cid=3F3D1A6B98424780BE36BB3D5C7B72B5|0|K (2014. 4. 25. 검색)  5)서구와 달리 한국은 종교가 아닌 가족과 집단이 도덕적 윤리적 최초이자 최후의 교육자 역할을 수행했다(최상진, “한국 문화에서의 사회 정의와 집단 지향성,” 사회과학연구논집, 제11집, 중앙대학교사회과학연구소, 1999, 139쪽).  6)심영희·박병진, “대학생의 시민적·정치적 인권의식 및 경제적·사회적·문화적 인권의식에 대한 연구,” 법학논총, 제28집 제4호, 2011, 37쪽.

1) 조직문화의 성격

조직 및 집단은 일정한 목표를 전제로 여러 이질적인 구성원 또는 개인들이 모여서 공통의 문화를 공유하고 목표를 지향하여 상호작용을 하는(기능하는) 장이라는 공동 결합체이다. 그러므로 정치의 장이라 할 수 있는 조직은 자기 조직화하고 생각하고 진화하며, 조직 그 자체의 발전과 변화를 추구해 가면서, 축적된 조직의 인식체계와 가치체계를 그 조직의 구조와 규범에 배태시켜 나간다. 이에 따른 경찰문화란 경찰의 임무·역할·목표와 관련된 진리를 탐구하고 끊임없이 진보·향상하려는 경찰의 정신적 활동 또는 그에 따른 성과를 말하며 경찰관으로 구성된 경찰조직성원의 생활양식을 말하며, 경찰학문·예술·믿음·신조·경찰윤리와 도덕에 걸친 총체적 개념인 것이다.7) 즉 조직문화가 조직이 달성하고자 하는 성과 수준뿐만 아니라 근로자들의 태도와 차후의 행태 모두에 영향을 미치기 때문이다.8) 오늘날의 조직문화가 자기정체성과 자기완결성으로 승인받기 위해서는 특히 공적기관이라면 그 스스로의 관성적인 법칙만으로는 불가능하며 전체체계와의 연관성이 선행적으로 이해되고 고려되어야 한다. 즉 경찰활동의 긍정과 부정, 그리고 경찰관의 활동의 근저는 효율과 정당성의 근거를 경찰관들은 조직문화에서 학습을 통해서 얻게 되며 이는 곧 경찰활동의 범주를 정해주는 틀로 작용하는 것을 추론할 수 있다. 그러므로 국가의 권력기관과 아무리 법규화가 잘되어 있고 체계적이며 이상적으로 계획되어 있다고 할지라도 그 조직이 가지고 있는 문화적 속성이 제도의 본질과 불일치된다면 조직이 추구하는 바람직한 목표 달성은 기대하기가 어려울 것이다.

경찰공무원은 물리력과 강제력을 동반한 권한을 갖고 그 사용에도 상당한 재량권을 갖으며 그 행사에 사전적 통제가 불가능하기에 그들이 행하는 행위, 제도, 의식은 너무나 중요하다. 경찰은 국가의 일반통치권에 해당하는 국민의 자유와 권리를 보호함과 동시에 사회질서를 유지함을 임무로 하는 조직이며 범죄의 예방 및 진압활동을 하는 유일한 기관이자 권력을 행사한다는 측면에서 일반 행정조직과 차이점을 지닌다.9) 이러한 경찰조직이 행사는 공권력의 오류나 남용은 이해당사자에겐 엄청난 효과와 영향력을 가짐과 동시에 상황과 조건에 따라서는 회복할 수 없을 정도의 치명적인 결과를 초래할 수도 있다. 그런데 이러한 권한을 가진 경찰조직은 그들만의 조직문화를 갖는다. 경찰조직문화가 민주적이고 효율적인 체계로의 전이는 공권력의 정당성과 합법성을 갖는데 가장 중요한 변수 중의 하나가 되기에 단순한 업무처리에서 중요한 인권침해와 구제에 대한 의사결정권과 동시에 사법적인 재량권을 갖기 때문에 경찰조직문화 분석과 동시에 바람직한 대안을 갖는 것은 중요하다.

경찰의 법집행은 정치적 혹은 사회문화적인 등등의 다양한 변수에 의해서 영향을 받게 된다. 현대사회의 다원화로 다양한 이슈들에 대해서 이해관계를 달리하는 집단들은 그들의 요구를 관철시키기 위해 집단적인 행위를 하기도 한다. 이러한 과정에서 상이한 가치충돌로 인해 사회갈등을 야기하는 다양한 환경적 요인들이 있음에도 불구하고, 경찰은 모두에게 지지받지 못하는 해결사의 역할을 해야만 하는 것처럼 보이기도 한다. 갈등이 심화되어 대치된 상황에 투입되는 경찰은 악역을 맡을 수 밖에 없다. 특히 사회의 민주화로 이런 상황은 빈번하게 발생한다.10) 이런 과정에서 경찰공권력을 발동시키는 가장 중요한 요소는 법적 적용가능성과 더불어 오류와 현장접근성에 의한 경찰문화이다. 따라서 법치주의가 올바르고 정당한 법을 통해 제대로 작동할 때 올바른 사회질서가 형성되어 국가를 이루게 되며, 국민주권, 민주주의, 사회국가원리와 같은 다른 원리도 실현되는 것이다.11) 단지 강제하기 위한 혹은 부정적인 권리실현을 위한 장치로 용도를 변경하기 위한 도구로써는 아닌 것이다.

2) 한국 경찰조직문화의 특성

⑴ 권위주의

조직 내부와 외부를 관철하는 경찰문화의 특성은 권위주의다. 직무수행의 효율성을 위해 채택된 상명하달식의 행태는 태생적으로 경찰의 정치적 독립이 불가능한 정치사회적 구조의 반영이라 할 수 있다. 민주주의에로의 이행 이후 변혁기를 거쳐 오는 동안 과거의 권위주의 정치문화는 분명히 지배적인 경향으로부터 이탈하여 민주적 정향으로 변해 나가는 추세를 보여주고 있다. 경찰업무는 특정한 대상과 주체가 없이 불특정한 상황에서 예상하지 못한 사고가 발생하는 경우가 주류를 이루기에 수단으로서 명령과 강제 등 경찰권을 발동하며 실력행사를 할 경우가 많아 제복을 착용하고 총기와 각종장구를 휴대하므로 법을 집행하는 살아있는 정부권력의 상징이라고 인식하는데서 비롯된다. 모든 국민들의 인식이 경찰은 정부의 권한을 대표하는 기관으로 때와 장소에 상관없이 위법행위에 대하여 처벌할 수 있는 권한을 가지고 있다는 인식을 하고 있다. 이러한 인식이 경찰에게 권위적인 성격을 스스로 체득하도록 하는 환경적인 요인이 될 뿐만 아니라 국민들과 경찰의 관계에 있어 양자 간 성격을 결정지어주는 요인이 되기도 한다.12) 모든 국민들의 인식이 경찰은 정부의 권한을 대표하는 기관으로 때와 장소에 상관없이 위법행위에 대하여 처벌할 수 있는 권한을 가지고 있다는 인식을 하고 있다.

한국의 권력기관이 갖는 권위주의의 원천은 ‘후견주의’(paternalism)에서 파생되었다고 할 수 있다. 스코트(James C. Scott)는 후견인-피후견인 관계를 역할간의 교환관계로 규정하고 두 사람간의 유대의 특별한 사례로 보고 있다.13) 이 유대는 주로 수단적 친교를 포함하는데 사회경제적 지위가 높은 한 사람(후견인)이 자신의 영향력과 자원을 이용하여 지위가 낮은 다른 한 사람(피후견인)에게 보호나 혜택 혹은 이 양자를 제공하고 피후견인에게 사적 서비스를 포함한 일반적인 지지와 보조를 제공하여 그에 보답한다. 국가와 시민의 긴장관계가 국가주도적으로 해소되면 자유는 틀 지워지고 구획된 자유가 되지 않을 수 없다.

몇몇 사례에서 나타나듯이 기본권보호의무의 논증은, 자유와 자율의 내용에 대한 국가의 후견적 간섭 이른바 후견주의에 바탕하고 있다는 느낌을 강하게 준다. 국가가 기본권적 향수범위를 배분하는 주체로 등장하는 가부장적 후견주의는 그 자체로 이미 자유의 의미를 변질시킨다. 그래서 공적영역에서의 ‘관료적 권위’는 법률과 행정규칙에 의하여 부여되며, 이는 신분적·인격적 불평등에 근거한 수직적 복종인 신분적 복종을 강요하는 권위주의와는 구분되어야 한다. 후견주의가 외피적으로 발현되는 권위주의는 인권정치로의 전환을 어렵게 하는 가장 심각한 장애요소가 아닐 수 없다. 권위주의는 평등의 관계보다는 수직적인 관계에서 지배 복종의 관계를 강조하는 문화이다. 경찰의 권위주의적 경향은 시민지향이 아닌 권력과 규범지향이 가져온 결과물이다.

(2) 가족주의적인 집단주의

가족주의는 가부장을 정점으로 하는 혈연적 유대관계에 바탕을 둔 것으로 가족 외에 특수주의적인 귀속적 사회관계가 사회관계로 확장되어 나타나는 것을 칭한다. 오랜 유교적인 전통질서는 이를 유기적으로 설정됨을 사회질서유지의 핵심적인 가치체계로 승인했음은 공인된 바이다. 가족주의는 사회문제 해결의 조정자 역할을 해야 할 경찰기구의 합리적 판단을 저해하는 사적 이해관계가 연루될 수밖에 없는 오류를 갖는다. 행정업무처리의 私事化(privatization)를 유도하고 정책결정, 집행 및 평가에까지 불합리성을 개입시키는 주관성이 팽배해지는 경찰조직의 사유화와 관직이권주의가 나타난다. 이러한 가족주의는 조직 내 외부를 ‘우리’와 ‘그들’로 구분시켜 온정주의와 배타주의를 잉태하게 된다. 이를 교정하기 위해서는 사실정향주의를 고려해야 한다. 이는 법률의 규정에 의하여 보편타당한 평등행정을 수행하므로 주관이나 편견·감정에 치우치지 않는 ‘몰인격적 초연성’(Impersonalism)을 추구하는 성향이 있지만 공정성과 평등주의를 위한 필수적인 고려라 할 수 있다.

집단주의는 집단의 성원에게 의존성과 타율성을 강조하며, 구성원에게 집단의 기준과 규범에 복종하는 순응성과 획일성을 요구하기 때문이다. 그 결과 집단의 가치와 규범에 순응하지 않는 개인의 생각이나 행동은 이단적인 사고, 이른바 돌출행동, 건방진 행동, 튀는 행동 등 집단을 해치는 행위로 규정되어 집단의 제재를 받게 되며 그러한 행동을 계속 고집할 경우 그 개인은 자신이 속한 집단으로부터의 소외와 축출을 각오해야 한다.14) 집단주의는 첫째로 장기적 시간전망을 가지고 비등가적인 가치의 자원을 상대방과의 조화 추구 또는 상대방의 복지에의 관심과 상대방에 대한 신뢰를 기초로 하여 교환하는 관계는 집단주의의 특징을 갖는 것으로 볼 수 있고, 반대로 단기적 시간전망에서 등가적인 경제적 가치의 자원을 공정관계 형성 또는 자기이익 추구라는 관심과 합의된 계약을 기초로 하여 교환하는 개인주의의 특징을 갖는 것이라 볼 수 있다.15) 두 번째는 집단주의사회에서는 개인을 타인과의 연계 속에서 상호의존적으로 파악하고 사회생활에서의 타인의 영향을 강조하는 반면, 개인주의사회에서는 개인을 자율적·독립적이며 상황과의 분리를 추구하는 존재로 본다. 이러한 점은 “이 차원(개인주의-집단주의)의 근본적인 문제는 해당 사회가 옹호하고 있는 상호의존성의 정도이다.16) 그러므로 집단주의사회에서는 인간은 타인과의 관계 속에 존재하고 이에 의해 규정되며, 따라서 사회는 각자가 이러한 관계에 내포된 역할을 충실히 수행함으로써 유지된다고 본다. 따라서 경찰조직의 문화의 특징은 집단주의는 인간관계의 신축성과 내부통합을 강조하게 목표달성에 가장 몰입도와 효율성을 갖는 특징을 갖는다.

(3) 형식주의

경찰은 사법을 집행하는 국가기구다. 이는 사회계약에 의한 사회규범의 일반화를 기획했던 19세기부터의 과업과 동일하게 공공관리론적인 입장에까지 주된 목적은 피동적인 자유권과 사회권이 아닌 능동적인 주체로서의 개체와 집단과의 관계망이라 할 것이다. 경찰활동에서 추구하는 공공성은 정치적 덕목의 관점에서 평등한 시민들이 서로 합당하게 받아들일 수 있는 기본적인 원칙과 그런 기준을 통해 확립된다. 이런 선상에서 공공성의 핵심적 본질은 ‘정치적인 것’이라고 할 수 있으며, 따라서 공공성은 사회적 갈등과 균열의 정치화라는 문제의 해결에 집중해야 한다. 이러한 구조화는 곧 공공성이 민주주의와 동일시되거나 연계시키려는 접근은 순수한 절차에 관한 단순 협정이나 대안적 사회모델의 설계라는 생기 없는 민주주의가 아니라, ‘강력하고 역동적인 민주주의의 재창조’라는 진정한 의미의 실천적 민주주의라 할 수 있다.

그러나 경찰 스스로가 사회문제 해결을 위한 스스로 과제설정이 불가함에 통상적으로 정치적, 경제적 목표에 대한 보조적 과제수행자로 그 역할을 부여받게 된다.17) 경찰관의 공무집행에서 책임 윤리는 보편적 가치이든 주관적으로 헌신해야 할 가치든 가치 자체를 전혀 염두에 두지 않으며, 책임 윤리의 특징은 모든 가치로부터의 해방을 뜻한다. 이러한 경찰조직은 규제정책과 관련된 자원에 대한 통제를 통해 그들이 시행하고 있는 직무집행에서 유리한 입장에 있다. 또한 그들은 조직화된 집단들과 마찬가지로 하부정부의 형성과 유지에 적극적이다. 왜냐하면 피규제산업이나 조직화된 집단들에 포획되는 경우도 있고, 그렇지 않더라도 이들 이익집단은 경우에 따라 잠재적 위협이 되는 동시에 후원자가 될 수 있기 때문에 이들과의 갈등을 회피하고 공생과 유착관계를 형성하는 행태를 보여준다. 결국은 규제들이 지니고 있는 공공철학이 규제완화와 같은 규제체제의 변화에 대단히 소극적일 수밖에 없다.

7)이상안, “21C 경찰조직문화 모형,” 경찰대학 논문집, 19, 1999, 365쪽.  8)G. A. Marcoulides & Ronald H. Heck, Organizational Culture and Performance: Proposing and Testing a Model, Organization Science, 4(2): 1993, p.209.  9)「경찰관직무집행법」에 적시되는 “직무의 범위” 중 국가나 사회의 안전은 그 자체로서 목적이 아닌 개인의 자유를 보장하기 위한 기본적인 전제조건 내지 수단에 불과하다. 이에 관해서는 임종수, “경찰관 직무집행법의 문제점과 해결 방안,” 법학논총, 22(2), 2002, 153~178쪽.  10)김종오·이대성, “법치국가의 위기와 공권력 무력화 현상에 관한 연구,” 세계헌법연구, 제15권 3호, 국제헌법학회 한국학회, 2009, 86쪽.  11)세계법제정보센터, 아시아 국가들의 법치주의 수준 비교 및 평가를 통해 본 법치주의확립을 위한 시사점, 2002, 3쪽.  12)김영오, “경찰의 태도에 대한 인식이 대학생의 경찰직업 선택에 미치는 영향에 관한 연구,”「경찰학연구」, 제12권 제4호(통권 제32호), 2012, 140쪽.  13)James C. Scott, “Patron-Client Politics and Political Change in Southeast Asia,” The American Political Science Review, Vol. 66, No. 1(Mar., 1972), pp. 91~113.  14)강정인, “권위에 대한 한국인의 태도: 권위 없는 권위주의,” 권위와 문화, 정신문화연구원 담론 형성과 창조 2-2, 한국정신문화연구원, 1997, 18쪽.  15)H. C. Triandis, Cross-cultural studies of individualism and collectivism, In J. J. Berman(Ed.), Cross-cultural perspectives: Nebraska Symposium on Motivation, 1989(Lincoln, NB: University of Nebraska Press, 1990); 조긍호, “문화와 인지: 타인이해의 연구를 중심으로,” 한국심리학회 세미나 자료집, 1995, 121~177쪽.  16)G. Hofstede, “The Cultural Relativity of Organizational Practices and Theories,” Journal of International Business Studies, Fall 1983, p.83.  17)경찰문화는 정치문화 요소를 반영하고 이를 관철시키는 제도주의의 의존성을 드러낸다. 이에 대해서는 이재호, “경찰문화의 쟁점과 변화의 모색,” 인문사회과학연구, 11집, 2004, 237쪽.

한국사회는 단일성을 핵심으로 하는 갈등관리보단 갈등회피적이다. 지배/통치엘리트들은 가능한 갈등을 피하고 설득과 동의구조를 확보하려는 기제를 강구하려 한다. 이러한 과정은 사회자원의 배분과 가치문제 발생에도 엄청나게 점증하는 갈등을 후견주의적 태도를 견지하며 미봉책으로 해결하곤 했다. 억제되고 제한되는 갈등은 사회화되기보다는 정치 엘리트들의 권력기회주의적 이해관계에 따라 사유화되고 왜곡될 수밖에 없었다. 그러므로 법치국가에서 국민의 법률에 대한 복종은 자유의사를 바탕으로 한 민주적 합의로써 법을 용인하는 것이다. 그러나 현실에서는 집단과 계층의 전통적으로 보호된 이익을 지키려는 기득권주의와 이를 파괴하려는 집단과 개인들의 진입은 갈등과 혼돈을 가져올 수밖에 없다. 변화된 경찰조직에서 문화는 “국가와 사회에서 주어지고 획득되는 사명과 역할을 시대의 변화를 통해 인지하고 변화에 자신의 정체성을 통해 실천체를 갖는 상징체계”라고 할 수 있다.

경찰은 그 공권력행사가 적법성과 비권력적 치안서비스가 시민/인권친화적18)이라는 조직임을 인지시키는 것과 동시에 수사와 민원처리가 투명성을 갖추는 체계로의 이행이 필요하다. 정치문화의 하위변수를 반영하는 경찰조직문화는 그 사회문화적 속성을 반영할 수밖에 없는 한계를 갖는다. 단순한 엘리트정치체제가 아닌 한 오늘날 민주체제에서는 경찰을 비롯한 국가기관의 역할과 기능이 확대될 수 있는 반면에 그렇지 않은 국가기관의 경우에는 거꾸로 기능이 축소되거나 폐지될 수도 있다. 즉 ‘협치’(governance)적이면서도 시민의 이해관계에 조응하는 국가기관이라면 존치가 가능하겠지만 이를 반영하지 못한다면 도태되거나 구조조정의 대상이 될 것은 분명하다. 그러므로 경찰민주화는 ‘경찰대폐지’논쟁에서 빚어지듯이 지나친 내부지향주의가 갖는 한계를 극복해야하는 것이다. 즉 경찰만이 치안과 법질서유지의 파수꾼이라는 독점의식에서 내려와 협력적 치안과 공공성을 담보하는 논의와 담론을 외부의 시민사회와 공유성과 공존성을 가져야 한다. 예를 들어 집회 및 시위의 자유의 규제와 같은 전통적인 경찰행정작용에서도 협력적인 작용이 아니라면 자유는 분리되고, ‘자율과 협력’이 아니라 관리와 통제가 오히려 더욱 강화된다. 경찰은 결코 합법적이고 평화적인 집회에 개입하여서는 안 된다. 정확히는 경찰은 평화적인 집회에 개입할 명분이 없으며 오히려 집회가 이뤄지도록 편의를 제공해야 할 것이다. 민주주의와 인권을 위한 경찰권의 행사는 협조적 법치국가는 자유를 ‘국가권력으로부터의 자유’라는 전통적인 관념 대신에 ‘국가권력에 참여할 자유’로 확대하여 자유의 지평을 넓히려 하고자 함이 관철되는 중요한 계기를 제공할 것이다.

바람직한 경찰문화의 발전은 ‘민주주의와 인권’에 기초해야 한다. 즉 한국 경찰문화는 앞에서 언급한 권위에 의존하는 권위주의와 내부지향적인 집단주의, 그리고 형식주의가 분리되지 않고 결합되어 시민을 냉소적으로 대하거나 집행자로서 군림하는 경우가 다반사였다. 발전이라는 조작적 정의는 보다 바람직하고 가치개입적인 모형을 추구하게 됨으로써 가치관·가치규범·방향지향성을 내포하고 있는 개념이므로 이념이나 가치를 떠나서 생각할 수는 없다. 그러므로 제한되고 규제된 규범적 틀보다는 지체된 근대화에 민주화를 강하게 내포시킴으로써 합리성과 지위와 경제적 지위와 무관한 사회경제적 평등성의 확보와 통합과 더불어 ‘정체적’민주주의를 실천하는 것을 칭하게 될 것이다.

경찰과 행정부가 현재를 규정하는 법률 위반은 무조건 ‘무관용의 원칙’(principle of zero tolerance)으로 처벌해야 하고 그것이 바로 엄정한 법집행이라고 강변한다면, 시민들은 법치주의를 새로 정의해야 한다고 불복종을 통해서 저항할 것이다. 그것은 법치주의가 아니라 편협한 법실증주의에 기대는 법만능주의에 불과하기 때문이다. 사회계약사상 이식의 부적응성에 대한 고민은 기득권층이나 기존의 자의적 지배나 사람의 지배에서 출원하는 편이 많음에도 불구하고 규범의 출원과 적용이 합의적이고 협의적인 서구사회와는 달리 일방적인 불평등 조약과도 유사한 법치주의를 강제함으로써 드러나는 불복종을 무조건 불법과 탈법을 일삼는 선진화에 역행하는 정치문화와 시민문화가 저급한 수준으로 재단해서는 안 된다.

국가행위 중에는 고도의 정치성을 띤 것이 있고, 그러한 고도의 정치행위에 대하여 정치적 책임을 지지 않는 경찰이 정치의 합목적성이나 정당성을 도외시한 채 정책결정이 좌우되는 일은 결코 바람직한 일이 아니며, 법원이 정치문제에 개입되어 그 중립성과 독립성을 침해당할 위험성도 부인할 수 없으므로, 2009년 1월에 발생한 ‘용산참사’와 같은 통치행위의 개념을 인정한다고 하더라도 과도한 법실증주의의 자제가 기본권을 보장하고 법치주의 이념을 구현하여야 할 공권력의 책무를 태만히 하거나 포기하는 것이 되지 않도록 그 인정을 지극히 신중하게 하여야 하며, 그 판단은 오로지 스스로의 판단에 의하여 이루어져야 한다. 인간에게 가장 소중한 것은 자신의 삶의 가치체계를 유지하며 공유하며 영위하는 것이라고 했을 때 이는 기본적인 것이다. 이를 개인이 공동체에서 타자들과의 협약을 통해서 서로의 가치를 승인하며 살아가는 것인데 이는 실증법적 테두리 이전에 절대적인 인권법적인 자연법의 범위에 속한다19)고 할 것이다. 인간은 누구를 위하여 삶을 살아가는 것이 아니라 자신을 위해서 살아가며 이는 최선의 체계이다. 그러므로 ‘경찰조직의 민주화’란 다양한 차이를 스스로 용인하는 것이 아니라 획일적인 ‘정치화’로부터 벗어나 중립적인 시각을 견지하는 것이라고 보는 게 옳다.

오늘날과 같은 다원주의 사회에서는 그 지배적인 가치관이 분명치 않다. 따라서 경찰은 공공의 질서의 척도가 되는 가치관을 스스로 형성하거나 경찰 고유의 판단기준을 개발하여서는 안 된다. 어떤 특수한 문제에 대한 지배적인 견해가 분명하지 않아 다투어지고 있는 경우에는 경찰은 증거 불충분으로 남겨두어야 하며 공공의 질서라는 명목 하에 개입하여서는 안 된다.20) 공동세계는 세계의 다양한 관점 들 속에서만 실존할 수 있다. 자율적인 문화에 기반을 두는 제도는 수동적인 ‘국민’을 능동적인 ‘시민’으로 전환시키는 역할을 할 수 있기 때문이다. 이를 위해서도 먼저 그 각각을 개개의 국민들이 결사의 자유에 기초하여 민주적으로 참여하고 자기를 실현할 수 있는 토대로 규정할 필요가 있다. 이는 국가기관이 능동적으로 견인하는 게 아니라 스스로가 해석하고 의미부여하며 이를 공동체구성원들 간의 소통을 통해서 공유하고 의존하도록 하는 것이 바람직하다. 이러한 경로에 경찰은 서비스를 제공함에 있어 ‘통치’나 ‘지배’가 아닌 협력적인 동반자관계를 형성해야 할 것이며 이를 위해서 경찰조직문화는 내부지향적이 아닌 외부와 소통과 연대가 이뤄져야 만이 바람직한 국가기관이 가능할 것이다. 국가와 사회가 요구하는 경찰문화는 권위주의가 아닌 구성원 대다수가 행하는 민주주의로, 내부지향적인 집단주의가 아닌 시민사회와 같이 하는 거버넌스로, 지나친 법실증주의가 아닌 시대정신과 함께하는 법과 가치, 그리고 정체성의 확보를 할 수 있는 인권지향적이여야 한다.

한국의 정치와 행정문화는 “늘 따라잡기 전략”으로 스스로의 제도와 기구 작동을 위한 자율성을 갖지 못한다. 이는 또한 수렴이론적인 상황에 직면하여 일원주의적이고 전문가중심주의를 낳게 된다. 중국식 정치행정문화가 서구식의 조직과 민주주의가 이식되는 과정에서 그 주체성을 확보하지 못하고 따라가기만을 몰두했기에 국가기구의 당위성과 정당성을 확보하는데 장애가 발생하고 있었던 것이다. 오늘날 사회구조의 가장 핵심적인 망은 동원과 훈육이 아니라 조정과 상호성이라는 점에서 더욱 정치행정은 어려움에 직면하게 되는 것이다. 게다가 중국식과 일본식의 지배-피지배문화에 미국식의 반공과 자유민주주의가 이식되면서 혼란을 가중되었다.

1) 분권화, 그리고 민주화에 맞추는 조직과 인력배치

경찰행정은 상부구조라 할 수 있는 정치영역과는 달리 상대적으로 기술지향적인 경영과 관리에 그 자리매김이 주어져 능률성이라는 관료적 가치에 치중한다. 고로 미래지향적인 과제는 경찰행정이 기술적 도구로 잔존할 것인가는 경찰의 위치와 영향력과도 밀접하다고 할 수 있다. 지금과 같은 예술보다는 기술, 가치보다는 사실, 당위보다는 현상, 공동체보다는 조직, 담론보다는 지시가 관심의 언어21)라면 자치와 자율이라는 조직의 생리적인 본능보다는 관료 정치와 관료들의 지배적 권력으로부터 종속과 의존관계에 의해 조직관리가 행해질 수밖에 없다. 현재와 미래의 대안은 인권지향과 인권친화이다. 즉 권력기구들에 의해서 설정되는 일방적인 목표가 아니라 스스로의 목표설정과 더불어 시민참여형 정책의제를 통해서 정책적 선택의 범위를 넓히는 게 중요하다. 그러므로 단지 능률성과 효율성의 제고라는 도구적이고 기술적인 행정이나 관리 차원이 아닌 능률성을 지고의 가치로 여기고 가장 중요한 가치인 인권과 기본권보호의 하위 가치와 법규 등으로 구성된 민주성과 형평성 등은 제한점을 두려한다. 이는 현대사회구성원리를 해명하고 영위하는데 외부적인 요소로 취급될 수밖에 없는 시민민주주의와는 별반의 기구로 취급될 수도 있다. 이에 대한 대안은 관리의 영역인 단순 행정이나 효율만을 추구하는 경영이 아니라 시민을 객체나 소비자가 아닌 공공서비스의 주인으로 섬기는 대안을 찾아야 하는 것이다.

해방 이후 성장 지상주의의 자본주주의 경제체제에서 적극적인 행정역할을 요구 받는 행정 국가에서 행정(학)은 정권 옹호적이고 기득권 옹호적인 보수성을 탈피하게 어렵게 하였다. 자본의 독점화와 거대화로 특징되는 현대 자본주의의 전개는 국가 관료기구의 팽창과 궤를 같이 했다는 주장22)은 국가 관료제가 자본주의 정치체제의 도구적 수단이 되었다는 것을 보여준다. 국가기구가 무엇을 누구를 위한 그리고 어떻게, 왜라는 가치 명제의 질문이 진지하게 다루어지지 않는 한 실증주의 행정학의 과학성, 중립성, 그리고 객관성의 마술에 걸려 체제를 무비판적으로 정당화하거나 봉사하는 학문의 무절제로부터 벗어나지 못해 행정법학이 갖고 있는 “보수화, 소극화, 권위와 권력에의 추구”의 덧에 걸릴 수 있다23)는 점은 지극히 국가기구의 자기화에만 집중할 뿐 원천적으로 조직의 목적과 기능과는 무관한 자기만족과 자기설명적이기 되기 위해서 정치권력과 은밀한 관계가 유지되거나 상호의존이 아닌 일방적인 관계가 유지되는 것이다.

경찰조직은 다른 어떤 조직보다는 사회의 환경변화에 민감해야할 조직이다. 삶의 현장 바로 그곳에 경찰 서비스가 존재하기 때문이다. 만약에 경찰조직이 다원주의 문화에 대응하지 못하면 사회구성원이 원하는 서비스를 제공할 수 없다. 경찰은 시민이 원하는 서비스 제공을 위하여 다원주의 문화에 대응해야 하며, 현장성과 긴급성 때문에 변화에 대해서도 민감해야 할 뿐만 아니라, 분석24)하고 여기에 대응해야 한다. 즉 수평적 의사소통체계를 확보하지 않으면 업무활동은 불가능할 것이다. 이처럼 경찰조직은 미래지향적이어야 하기 때문에 지식정보화 세대와 유비쿼터스 세대를 겨냥하여 조직 개편이 요구된다. 이에 조응하기 위해서는 인터넷 기반의 지식정보화를 효과적으로 운영하기 위한 학습조직도 포함시켜야 한다. 따라서 경찰은 네트워크 사회로의 진화를 따라잡기 위하여 끊임없이 학습하지 않을 수 없는 상황에 직면해 있다. 경찰조직에 학습기구가 자발적으로 형성되고, 조직문화로 정착되면 조직은 스스로 학습하며 문제해결을 하는 현상이다. 자생적이고 자치적인 학습조직으로 전환한 조직은 성과를 높일 수 있고 고객만족도를 높여갈 수 있지만 그렇지 못할 경우 성과목표와 고객만족에 부응할 수 없다.

세계화와 정보화는 우리의 전통행정문화에서 찾아보기 힘들었던 열린 마음, 공개의식, 투명성, 봉사의식, 경쟁성 등을 고취시키고 확립시키는데 결정적인 역할을 하게 된다. 특히 공직자들에게 봉사의식을 강하게 심어 준 것은 특기할 만하다. 한국사회에는 전통적으로 행정뿐만 아니라 모든 분야에서 봉사의식이란 것이 거의 없었다. 서구사회는 질서의 중심점과 출발점이 봉사의식이었을 때에 우리사회는 지배의식이었다. 우리행정이 서구사회와의 접촉으로 인한 세계화의 물결 속에서 지배의식에서 봉사의식으로 전환과정을 밟게 되었다는 것은 가히 축복 할 만한 일이다. 여기서 압제적이고 일방적인 권위행사는 서서히 사라져 가고 있다.25) 경찰 서비스의 가장 핵심적인 범죄관련 문제가 한 국가에만 국한되어 있지 않고 국경을 초월하여 연결되는 경우가 많다. 경찰행정 또한 다른 나라의 영향을 받는다. 범죄가 국경을 초월하여 발생하기 때문에 국제 공조가 필요할 경우에는 대응조직이 구축되어야 하며, 이에 상응하는 인력풀이 가동되어야 한다.

2) 거버넌스를 이용한 능동적이고 ‘어울림’의 경찰문화의 형성

경찰의 조직문화는 내부적으로 구성원들의 직무만족도를 확보함과 동시에 이는 시민과 더불어 감동과 어울림을 통해서 그 효능이 발휘되어야 한다. 이를 위해서 다음과 같이 몇 가지가 제시될 수 있을 것이다.

첫 번째, 경찰의 문화는 민주주의적이며 듬직한 부모와 같은 “함께하는” 인권이 실천되는 공동체여야 한다. 즉 생활 속에서 개인과 개인이 집단과 집단 간의 소통과 존재방식이 민주주의를 익히고 학습하고 내면화시키는 것을 이야기 한다. 경찰행정에서도 공공역역에서의 경쟁원리도입, 혹은 행정 서비스의 시장경제화로 요약되는 신공공관리의 영향을 받아 성과중심의 관리와 고객중심의 서비스를 지향하고 있다. 즉 효과적인 치안확보와 전문화를 통해서 압도적인 수사능력을 확보함과 동시에 서비스의 대상이 고위직과 사회적 강자가 아니라 시민에 대한 서비스 확충이라 할 수 있다. 산업화의 완성으로 기업과 시민들의 경제력이 커짐에 따라 중산층이 두터워졌고, 교육받은 다중(Multitude)들이 속속 성장함에 따라 사회적 약자의 소리가 높아지고, 사회 각 분야에서 일방적인 통치는 이제 불가능하게 되었다. 예컨대 정부의 공공문제를 풀어 나가는데 있어서 행정이 주도하고 지휘하는 자세에서 벗어나서 시장과 시민단체 등과 파트너십을 유지하면서 협상하고 타협하고 조정하면서 문제를 풀어 나가자는 것이다. 이러한 거버넌스 이론은 신자유주의와 마찬가지로 정부주도의 관행과 사상을 감소시키는데 적지 않는 역할을 하게 되었다.26) 중요한 것은 시민들에게 경찰활동의 정당성을 이해하지 못한 다고 억압할 것이 아니라 왜 경찰활동은 모두에게 누구에게나 유익하면서 공공성을 담지(擔持)하는가에 설명을 경찰 스스로가 해야 한다. 공적인 것이 사적인 것에 굴복하고 모두가 아닌 일부를 위한 공적기구는 최종적으로 모두에게 나쁜 결과물이 될 것이기에 경찰조직과 문화, 그리고 활동은 보다 더 인권친화적인 교육과 활동이 중요하다는 것을 인지시킬 수 있는 계기를 만들 수 있을 것이다. 곧 경쟁적이고 주주자본주의를 대변하는 국가가 아닌 ‘공통제’(Commonwealth)27)를 지향하는 더불어 살수 있는 규범을 유도해야 한다. 경찰문화는 제도에서 기인했지만 문화는 곧 경찰활동을 보다 공적 영역에서 접근하는 쌍방향적인 서비스가 될 수 있기 때문이다.

두 번째, 경찰은 인권실천기구인 사법집행기구이다. 이는 곧 주권재민에 의한 만민평등을 실현하는 것이다. 즉 국가의 정체성을 공정과 형평의 원칙을 통해서 형성시키고 유지시키는 것이다. 국가와 집단, 그리고 개인의 정체성은 강제나 일방에 의한 가치나 규범에 의해서 형성되는 것이 아니라 자연스럽게 조화와 자발성의 발현에 의하는 것이다. 한국에서 국가권력은 늘 만능 키 역할을 스스로 자임해 왔다. 이는 곧 부매랑이 되고 있다. 모든 이슈가 국가로부터 시작해서 국가로 종결되는 국가주의가 탄생한 것이다. 자율적인 기구의 성장과 더불어 작은 정부론이 또 하나의 담론이지만 한국적인 상황은 이와는 사믓다르다. 사적영역이 아무리 확장된다하더라도 공적영역은 고스란히 남아 있게 된다. 규정과 실천이 분리되어 있다면 진정한 법치와 인권정치는 불가능하다.「인권보호를 위한 경찰관 직무규칙」(훈령 제674호, 2012. 7. 23)에 따라 경찰청에 설치되어 있는 <경찰청 인권보호센터>, <인권보호위원회>, <인권보호담당관(경찰청 감사관)> 등의 실효적인 기능화를 통해서 실제적인 인권실천은 경찰임을 신뢰 속에서 이뤄지게 해야 한다. 경찰조직문화는 곧 경찰의 개혁대상이나 부정적 접근을 위한 것이 아니라 정치경제적, 사회문화적 사회이슈에 중립과 경찰에 대한 민주적 통제가 그 효과적인 대안 일 것이다. 이는 곧 시민과 국가를 권리의 주체와 동시에 객체로 보는 ‘인권친화적’인 조직으로의 전환인 것이다.

세 번째, 조직의 변화는 가장 바람직한 행태는 스스로 외부변화에 조응하는 것이다. 그러나 이러한 능동적 변화는 조직생리상 그리 녹녹치 않다. 관료제가 갖는 경직성과 더불어 경찰활동의 영역 중 민간의 전문가 영입을 통해서 개방성과 능률성을 향상시킬 수 있는 것이라 할 수 있을 것이다. 중앙인사위원회는 2000년부터 개방형직위제도를 도입하였다.28) 이제도의 근본적 취지는 폐쇄적인 행정체제에 새로운 바람과 참신성을 도입해서 행정의 구태의연성과 무사안일주의에서 벗어나서 전문성과 창의성 및 생산성을 높이자는 것이다. 직위분류제 확대는 공직의 모든 직급에서 내 외부 경쟁에 의하여 직무요건을 갖춘 후보자를 채용하여 장기간 관련 업무에 종사하도 록 하며, 개인의 경력경로의 형성 책임을 개인에게 부과하게 하는 효과를 가지게 될 것이다.29) 문제는 이제도가 우리의 관료문화에서 성공적으로 뿌리를 내릴 수 있느냐이다. 표면적으로는 동의하면서 실천에서는 운영과정에서 거부반응을 보이면 제도는 유명무실하게 된다.

네 번째, 경찰의 활동을 자문하는「시민감찰위원회」(2012년 8월 12일 발족)는 보여주기 식의 관료문화가 아닌 실제적으로 경찰 내부감찰에 대한 국민적 불신을 해소하고, ‘제식구 감싸기’式온정주의를 철저히 배척하는 등 부패에 대한 ‘외부감시 시스템’으로 구축·운영되어야 한다. 운영 또한 경찰청 주관 하에 운영하는 것보다 객관적이고 독립적인 경찰청장 직속기구로 운용함이 그 실효성이 나타날 것이다. 이와 병행하여 지금은 주민자치센터로 변경된 동사무소를 벤치마킹할 필요가 있다. 공공서비스는 과거에 비해 능동적으로 서비스의 요소와 지역을 찾아서 제공해야 한다. 그렇지 않으면 수준 높은 시민사회의 치안과 권리침해에 대한 시정 및 교정의 요구에 응할 수 없을 것이다. 단지 인원재배치 수준의 치안센터나 순찰지구대, 파출소가 아닌 사회권과 인권의 요구를 응하기 위한 대안이여야 한다. 지역사회 경찰활동은 범죄의 원인을 찾아내 이를 제거하는 단계까지 이어진다는 것이다. 이러한 경찰활동은 업무 협동과 개인 간의 접촉을 통해 지역사회 안전을 위한 시민과 경찰의 공통책임을 증대시키는 관리전략이다. 즉, 시민과 일상에서 대면접촉을 통해서 삶의 애환을 해결하는 직접적인 서비스 제공이라는 점에서 이는 더욱 밀착형으로 접근하는 것이다.

18)‘인권친화적’이라함은 기존의 법률과 관행을 일방적으로 국가가 강제하기 보다는 교육, 조정, 합의권고 등 비강제적인 설득의 기제를 통해 인권을 사회에 확산하고 ‘연착륙’시키는 방법을 사용함을 말한다. 이는 심의민주주이를 실천하기 위한 중요한 과정이자 수단이다.  19)파레크(Bhikhu Parekh)는 보편주의라는 ‘도덕적 일원론’적인 입장에서 ‘인권의 절대적 보편성’은 기본적으로 인권에 인간의 이성적 본성과 같은 주객관적 토대가 존재하고 있다고 전제하고 있고 인권을 보편적이고 불가양적인 불변의 가치로 이해한다. 굿맨(Amy Gutmann)은 정치적 상대주의적인 입장에서 ‘인권의 최소적 보편성’에서 인권은 ‘환원할 수 없는 최소한도의’ 보편적 가치인 기본적 인권으로 제시되며, 그 보편적 원칙에 도달하기 위한 문화를 뛰어 넘는 합의를 주장한다. Bhikhu Parekh, “Non-ethnocentric universalism.” in Tim Dunne and Nicholas J. Wheeler(eds.), Human Rights in Global Politics(Cambridge: Cambridge University Press, 1999), pp.128-138; Amy Gutmann, “The Challenge of Multiculturalism in Political Ethics,” Philosophy & Public Affairs, Vol. 22, No. 3(Summer, 1993), pp.171-206 참고..  20)서원우, “경찰법상 개괄조항”,「월간고시」, 1980. 6, 65쪽; 윤성철, “집회·시위의 보장과 경찰권 행사의 정당성에 관한 법적 고찰,” 법학연구, 전북대학교 부설법학연구소, 2011, 17쪽.  21)김홍회, “한국 행정(학) 정체성 위기의 큰 질문들”, 한국사회와 행정연구, 제21권 제4호, 2011. 2, 241쪽.  22)최장집, “서구에서 자유민주주의는 성공했는가,” 사회평론, 6월호 1991, 124~134쪽.  23)김홍회, 앞의 글, 244쪽.  24)W. G. Doerner & M. L. Dantzker, Contemporary Police Organization and Management: Issues and Trends(Boston, MA.: Butterworth - Heinemann, 2000)  25)백완기, “한국의 행정문화와 외래이론에 의존한 정부혁신의 정합성,” 정부학연구, 제14권 제1호, 2008, 21쪽.  26)위의 논문, 31쪽.  27)자신의 위치, 세대, 계층에 따른 의식의 소유와 가치태도를 반영해주는 공화국을 공통체라 할 수 있다. 이에 대한 논의는 Michael Hardt and Antonio Negri, Commonwealth(Cambridge M. A: Harvard UP, 2009)  28)‘개방형 고위직' 166곳 중 순수 민간 출신은 11명뿐, http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2014/05/15/2014051500193.html?related_all  29)최순영, “개방형 임용제도의 성과향상을 위한 정책대안의 우선순위,” 한국인사행정학회보, 제12권 제1호, 2013, 92쪽.

오늘의 경찰은 공공의 영역에서 ‘지배와 간섭’이 아닌 ‘자유와 공화’라는 협치의 실천이 사회적 자본을 확충시키는 인권친화적인 기구여야 한다. 경찰활동과 건강한 국가와 시민사회의 관계를 가장 강력하게 연계시키는 것에 대한 정답은 심의민주주의이다. 법률이나 제도보다 선행되는 상수이자 변수는 의식수준과 공공성의 제고이다. 이를 보완해주고 연결해주는 것이 문화이다. 문화는 내부에 존재하는 구성원들을 하나의 테두리에 존재케 해주는 정체성의 산실인 셈이다. 공직가치에 효과적인 접근은 시민과의 협치와 ‘심의 민주주의’ 과정을 통해 공적 가치의 결정과 창조, 그 결과에 대한 평가가 이루어 질 때 공공기관은 정당성과 능동적 신뢰를 창출할 수 있다.

경찰은 당연히 인권보호와 봉사정신이 제일의 가치가 되어야 한다. 경찰이 경찰활동의 절차적 정의를 제고하기 위해서는 시민의 참여와 편견이 없는 중립성을 지키고, 시민을 권위와 존경으로 가치를 부여하고, 경찰의 의사결정에 대한 동기에 대해 신뢰성을 줄 수 있도록 하여야 한다. 이를 위해서 경찰조직과 행정문화는 이제와는 다른 체제와 체계를 가져야 한다. 조직내부만을 규율하는 문화로는 경찰활동의 목적을 정당성 확보는 어렵다. 경찰활동과 인권과의 상관성을 높이는 것은 현대사회는 위험사회라는 또 다른 정의가 가능하듯이 전면적이고 광범위하게 시민들의 안정성을 위해하고 요소들을 감소시킬 수 있는 능력을 갖게 한다. 이를 실천적인 경찰과 인권기구들의 미래지향적인 한국사회에 적합(목적과 수단 간의)한 실천모델을 추구할 수 있을 것이다. 경찰이 국민들의 불만과 불신을 해소하고 국민들에게 더 다가가 실추된 이미지와 권위를 회복하기 위해서는 국민들과의 수직적 관계를 벗어나 국민이 만족하고 친근하게 다가갈 수 있도록 하는 수평적 파트너로서 고객 지향적 서비스 경찰로의 변화가 필요하다.

경찰서비스의 편리성, 신속성, 공정성 등 품질에 대해서도 수준을 높여야 한다. 서비스의 질에 대한 국민들의 요구를 제대로 수용하지 못하는 경우 경찰에 대한 불신과 협력부족으로 인해 보호자, 평화유지자의 역할은 제대로 수행될 수 없다. 경찰에 대한 불신과 협력부족은 여러 원인이 있겠지만 민주성과 효율성과의 갈등, 자유제한과 자발적 협력의 곤란, 대응시간의 증가, 경찰의 비전과 전략부재, 인력 및 장비부족, 부조리 문제, 환경의 영향 등이 중요한 것들이다.

경찰활동은 단순히 능률성만을 추구해서는 안 되는 것이 다원론과 코포라티즘(Corporatism)적인 사회구성에서 상이하고 차별적인 다원적인 사회에서 보편서비스와 더불어 특수한 서비스도 동시에 제공되는 민주성도 고려되어야 한다. 즉, 경찰공무원은 국민이 고용한 국민의 대리인 일 뿐이다. 그렇기 때문에 국민의 평가를 통해 존립하게 된다. 국가와 공동체를 위해서 권력과 권위가 필요하다. 이는 곧 정치와 통치과정을 수반하는데 지배와 피지배가 국가가 보장해야 할 인권은 제한적이고 특수한 인권이 아니라 보편적이고 지극히 인간적인 권리를 보장해주고 이를 위해 심의적 거버넌스를 시민과 함께 고민해야 한다. 국가기구의 정당성은 단일 가치를 관철시키는 강권기구가 아니라 조정과 관리기구여야 한다. 따라서 경찰도 단속하고 처벌하는 국가기구가 아니라 기본권과 인권친화적인 사회질서와 가치를 준수하는 자유권과 사회권의 최종 수호자여야 한다.