원자력시설과 전리방사선원의 안전, 방사선 방호, 방사성 폐기물의 안전관리 및 방사성 물질의 운반 등 원자력과 관련된 안전 문제는 국가, 개인, 사회, 환경의 측면에서 볼 때 매우 중요한 문제이다. 한 번의 실수로 장기간에 걸친 치명적인 피해가 발생할 수 있기 때문이다. 이러한 이유로 국가마다 원자력 이용과 관련된 활동에 참여하는 개인이나 기관에 대해 규제‧관리를 하는 조직을 설립하여 운영하고 있다. 이러한 규제기관은 그 중요성에 비추어 볼 때, 책임을 수행하기 위한 명확한 법적 권한, 높은 수준의 기술 역량 및 적정한 재정자원과 인적자원을 갖추고 있어야 할 것이다.

그런데 어떠한 규제기관이 과연 효과적인 규제기관인지 여부에 대한 판단은 다양할 수 있다. 이에는 관리 구조, 의사결정, 조직 관계, 인적자원 구성 및 재정 제도 등이 종합적으로 고려되는 것이 통상적이다. 그리고 원자력 규제기관이 효과적이고 효율적으로 수행할 수 있어야 하는 다양한 핵심 기능들 중 무엇을 강조할 것인지에 따라서도 효과적인 규제기관에 대한 판단은 달라질 수 있다. 그러나 어떤 규제 모델을 선택하든지 간에 심각한 방사능 위험 노출 가능성을 엄격하게 관리‧감독하는 기능이 가장 중요하다는 점은 분명할 것이다.

원자력규제기관의 구조에는 이른바 3S 개념이 적용된다(STOIBER et al., 2010: 9). ‘3S’라는 용어는 핵에너지와 이온화 방사선의 평화적 이용을 보장하고 비평화적 이용을 막는 데 적절한 법률 및 규제 체계를 확립하는 과정에서 해결해야 하는 세 가지 기술 영역, 즉 안전(Safety), 보안(Security) 및 보호(Safeguard)를 일컫는다. 이러한 세 가지 핵심 영역 가운데 하나를 해결하기 위해 취한 대책이 다른 영역을 해결하는 데에도 도움이 될 수 있다는 인식이 점점 높아지면서, 3S의 개념은 법적으로 점점 중요해지고 있다. 그러므로 단일 기관에게 원자력 안전(safety), 보안(security) 및 보호(safeguards)에 대한 규제관리를 하도록 하면, 시스템을 효율적이고 효과적으로 운영할 수 있다.

효과적인 규제기관이 필수적으로 갖추어야 하는 것은 규제 의사결정에 지나치게 영향을 끼칠 수 있는 이해나 책임을 가진 기관으로부터 독립할 수 있고, 기능상으로 분리되어 있을 수 있는 적절한 수단일 것이다. 규제대상 산업, 방사성 물질과 기술을 사용하는 의료 사용자뿐만 아니라 관련 기술 개발이나 활용‧사업화 등을 책임지고 있는 여러 정부기관 및 정치기관과 비정부기관으로부터 독립되어 활동할 수 있는 제도가 필요한 것이다. 그러나 현실에서는 절대적인 규제 독립성을 유지하기란 쉽지 않다는 점을 인정하지 않을 수 없다.

이러한 관점에서 본다면, 원자력규제기관이 다른 정부기관으로부터 완전히 분리되어야 한다는 일부의 주장은 무리가 있다고 본다. 그러므로 현실을 감안한 효과적인 또는 실질적인 독립성 유지 방안을 생각해 보아야 한다. 오히려 책임 있는 규제 의사결정을 위해서, 정부와 비정부기관의 이해관계자가 모두 적절히 참여하는 시스템이 바람직할 수 있다. 이렇게 하는 것이 규제기관이 부당한 압력이나 간섭 없이 표준을 제정하고, 허가, 사찰 및 단속과 같은 핵심적인 규제 기능을 제대로 수행할 수 있는 현실적인 방안일 수도 있다.

이와 같은 원자력 안전규제라는 주제에 관한 최근의 국내 연구로는 다음과 같은 것들이 있다. 원자력안전규제기관에 관한 미국, 프랑스 및 일본의 사례와 국내 원자력안전제도를 논한 연구가 있으며(김민훈, 2012: 53~77), 우리 원자력안전법제 전반에 관해 논하면서, 특히 원자력안전규제에 있어서 정치적 안정성을 강조한 연구가 있다(박균성, 2012: 169~187). 이밖에 원자력안전규제를 환경법과 연관시켜 비교법적으로 고찰한 논문도 있으며(조병선, 2002: 471~511), 원자력발전소의 설치‧운전허가에 있어서 원자력안전규제에 관한 사법통제를 다룬 논문도 있다(강구철, 1996: 121~148).

또한 원자력안전규제를 위한 원자력위원회의 위상정립과 원자력청의 설치를 제안한 연구(유일언, 1992: 197~215) 및 일본의 원자력 안전규제 제도를 소개한 논문도 있다(김태한, 2003: 281~293). 한편 당시 규제기관을 포함한 원자력안전규제의 문제점을 다룬 연구와(손현경, 1998: 205~249) 행정학적 관점에서 원자력안전규제를 위한 행정체제를 논한 연구(최병선, 1995: 1~17) 등 매우 다양한 관점에서 다양한 연구들이 이루어져 왔다. 특히 최근에는 후쿠시마 원전 사고 이후, 외국 법제에 관심이 높아지면서 해외 주요국들의 원자력안전규제법제가 연구되고 있다(김대원 외, 2013, 25~38; 함철훈, 2013a: 17~33).

이에 따라 이 글은 원자력안전규제에 관한 이상의 연구들과의 차별성을 두기 위해, 원자력안전규제기관이 자신의 임무를 제대로 수행하기 위해서는 그 조직, 구성과 업무가 어떠해야 하는지에 초점을 맞추고자 한다. 특히 이와 관련한 국내 법제도를 국제원자력기구(이하 IAEA)에서 모범으로 삼고 있는 IAEA 규범과 비교하여 시사점을 찾고자 했다는 점에서 기존의 연구들과 차별성을 두고자 한다.

따라서 이 글에서는 국내 원자력규제기관의 조직, 권한 및 기능 등에 대한 현행 법제도의 적절성 여부를 IAEA 규범과 비교하여 살펴보았다. 이러한 취지에 따라서, 이하에서는 우선 IAEA 규범에서 정하고 있는 원자력규제기관에 대한 내용들을 살펴보고(Ⅱ), 이 규범 준수를 위해 IAEA에서 국내법 제정 시 권장하는 규정들과 국내법 규정들의 내용을 비교한 후에(Ⅲ), 국내 법제도상 개선점을 도출하였다(Ⅳ).

1) 배경

원자력규제기관에 있어서 가장 중요한 점은 규제 업무에 대한 부당한 간섭이 없어야 한다는 점이다. 이러한 취지는 다수의 IAEA 문서와1) 원자력안전협약,2) 폐연료 관리 안전과 방사능 폐기물 관리 안전에 관한 공동 협약(이하 공동협약)들에서3) 발전되어 왔다. 원자력안전협약 제8.2조에서는 “각 체약 당사국은 규제 기구의 업무와 원자력 진흥이나 활용과 관련된 다른 기구나 조직의 업무를 효과적으로 분리(an effective separation)하는 데에 적합한 조치를 취해야 한다.”고 규정하고 있다. 여기서 “다른 기구나 조직”은 사적인(private) 기관도 포함한다. 또한 공동협약 제20.2조에서는 “각 체약 당사국은 … 조직이 폐연료 또는 방사능 폐기물 관리와 이들의 규제에 관여하는 기타 기능에서 규제 업무의 효과적인 독립(the effective independence of the regulatory functions)을 보장하는데 적합한 조치를 취해야 한다.”고 규정하고 있다.

이와 같은 효과적인 ‘분리’나 ‘독립’을 할 수 있는 최적의 방식을 정하는 데에 필요한 첫 번째 단계는 안전에 관한 분야에서 판단 및 의사결정을 하는 규제기관의 독립성을 면밀히 평가하는 것이다. 또한 건전한 원자력규제 구조라는 평가를 받으려면, 무엇보다 규제기관의 권한과 능력뿐만 아니라 다른 정부 기관이나 피규제산업 및 일반인과의 관계도 포함하는 규정을 담은 국내법이 있어야 한다.

2) 구조와 구성

(1) 유형

법률의 규정 중에 규제기관의 분리‧독립 여부를 평가할 수 있는 가장 중요한 요인은 규제기관의 기본 구조와 구성이다(STOIBER et al., 2003: 26). 그러나 국가마다 정부 조직이나 법 전통이 다르기 때문에, 규제기관 구성 방식에도 차이가 있을 가능성이 있다. 예를 들면, 독임제 기관과 같이 재임기간이 정해진 책임자를 지정하는 국가가 있는가 하면, 합의제 기관처럼 구성원들 간에 재임기간에 차이가 있는 위원회 형태로 운영하는 국가도 있을 것이다. 또한 규제기구의 수장은 법정 사유가 있을 경우에만 해임되는 경우도 있을 것이고, 이유를 밝히지 않은 채 대통령, 각료나 장관 등의 재량에 따라 해임되는 경우도 있을 것이다. 후자의 경우, 규제기관의 실질적인 독립성에는 악영향을 미칠 것이다. 원자력규제기관 수장의 지명 및 해임에 관한 절차가 규제기관의 독립성 자체를 결정하지는 않지만, 적어도 이를 통해 해당 국가가 원자력 안전 업무를 대하는 태도는 알 수 있다.

(2) 상위 조직과의 관계

일부 국가는 특정 정부부처와 같이 상위 조직의 감독 아래 원자력안전규제기관을 두고 있기도 하다. 규제기관이 다른 조직의 편제 하에 배치되어 있거나 다른 조직의 감독을 받는다고 해서 반드시 독립성이 없다고 말할 수는 없다. 그보다는 오히려 주요 규제 업무나 의사결정에 필요한 효과적인 분리나 독립성이 존재하는지 여부가 관건일 것이다. 그러나 이러한 문제는 상위 조직과 원자력규제기관 간에 실무가 처리되는 방식을 정하고 있는 상세한 규정을 평가한 후에야 비로소 판단할 수 있을 것이다.

만일 원자력관련 활동의 수행이나 진흥에 관한 권한과 책임을 상위 조직이 가지고 있다면, 이 조직이 규제기관을 감독한다는 것은 규제기관의 독립성이나 규제업무 분리에 있어서 문제를 가져올 가능성이 높을 것이다. 만일 상위 조직이 원자력 발전 업무도 담당하고 있다면, 원자력기술을 이용하는 시설의 건립에 관한 의사결정은 상위 조직에 의존하는 상황이 발생할 수 있다. 이 같은 상황에서는 규제기관이 안전관련 결정을 하는 경우, 상위조직의 원자력발전이나 진흥 의사결정으로부터 효과적으로 독립하거나 분리하기 위한 방안을 정책적으로 마련해야 한다.

예를 들어, 일본의 경우 예전에는 원자력 관련 정책을 내각부 산하의 원자력위원회와 원자력안전위원회, 문부과학성, 경제산업성, 외무성, 국토교통성 및 후생노동성 등이 분담했다. 그러나 후쿠시마 원전 사고 이후 조직 개혁을 통해 환경성의 외청으로서 원자력규제청을 신설하여 원자력안전규제업무를 담당케 하고 있다(함철훈, 2013b: 17~18; 김민훈, 2014: 3~5).

(3) 구조와 관련된 고려 요소

규제기관의 조직 구조와 관련된 첫 번째 고려요소는 정보공개(reporting) 권한의 유무이다. 만일 규제기관이 다른 조직의 승인 없이는 안전 판단이나 피면허 시설의 안전 관련 사고에 관한 정보를 제공할 수 없다면, 이는 규제기관의 독립성과 투명성 문제를 발생시킬 것이다. 규제기관은 정보공개 장치를 통해 최대한 정직하고 개방적인 안전관련 정보를 정부와 일반인에게 제공할 수 있어야 한다.

두 번째 고려요소는 규제 판단과 관련한 분쟁에 있어서 이의제기 절차이다. 원자력규제기관의 규제 판단이 외부적 요인이나 압력에 의하여 번복될 수 있다는 인상을 주지 않는 프로세스가 확립되어 있어야 한다. 정책적으로는 행정 절차나 사법 체계를 통해, 독립적으로 이의를 처리하는 과정을 법체계에 포함시키는 것이 바람직하다.

3) 기술 역량

원자력규제기관의 기술 역량도 독립성 확보에 대단히 중요하다. 복합적이고 복잡한 기술을 판단을 해야 하는 규제기관은 이러한 판단을 유능하게 처리할 수 있거나, 타인의 판단을 평가할 수 있는 능력을 갖추고 있어야 한다. 이러한 능력은 해당 전문 인력을 확보하고 있는지 여부 그리고 이들을 제대로 활용할 수 있는지 여부와 직결된다. 만일 규제기관이 전적으로 제3자나 다른 기관의 평가에 의존해야 하는 상황이라면, 그 기관의 독립성은 유지되기가 어렵기 때문이다.

4) 재정 자원

재정 자원 또한 규제기관의 분리‧독립 여부를 판단하기 위한 주요 요소로 꼽힌다. 원자력규제기관의 재정 자원은 충분히 예측 가능하고 신뢰할 수 있으며 적절해야 하고, 외부의 부당한 통제를 받지 않아야 한다. 이에 따라 규제기관은 국가 예산 편성 과정을 감안하여 타당한 한도 안에서 자체 예산을 개발‧확보하는 한편, 필요한 경우 규제 업무를 수행하는데 필요한 기금 마련을 위해 입법부나 정부에 대해 이를 주장할 수 있어야 한다.

5) 리더십

규제기관의 독립성 판단에 중요한 요인으로서 리더십이 있다. 규제기관의 수장이 원자력기술과 법률, 행정 및 기타 관련 분야에서 최고의 역량과 전문성을 갖추고 있다고 인정받는다면, 규제기관의 경험과 판단이 존중을 받으며 이를 집행할 수 있는 가능성이 높아진다. 그러나 역량이 부족하거나 이른바 낙하산 인사처럼 정치적인 이유로 재임하고 있다고 인정받는 자가 이끄는 규제기관은 내부 직원들의 사기를 저하시키는 동시에, 외부의 신뢰를 유지하기도 어려울 것이다. 이러한 인적관리는 우리나라의 경우에 더욱 중요하다(최병선, 1995: 11).

IAEA는 국내 원자력관련법에 명시적으로 규정해야 할 이러한 규제 업무를 구체적으로 밝히고 있다(IAEA, 2000a: 11~15). 이에 따르면, 국내 원자력관련법에는 공중보건과 안전, 환경 보호에 중요한 규제 업무가 명시되어야 한다. 회원국들은 원자력시설과 방사능 폐기물 관리의 안전을 관장하는 법률 및 규제 체계를 확립‧유지해야 하며, 이 체계 안에서 규제기관이 수행해야 할 업무를 규정해야 한다(원자력안전협약 제7조, 공동협약 제19조). 원자력안전협약과 공동협약에서는 규제기관이 수행해야 할 업무를 요건 및 규정 제정(establishing requirements and regulations), 무면허 운전을 금지하는 내용을 포한한 면허 교부(licensing), 검사 및 평가(inspecting and assessing), 집행(enforcement) 등 4개 유형으로 분류하고 있다.

한편 원자력안전협약과 공동협약에서는 언급되지 않았으나, 규제기관의 업무로서 중요하다고 인정되는 업무, 즉 다섯 번째 유형이라고 말할 수 있는 것이 있다. 피규제 활동에 관한 정보를 일반인과 언론, 입법부, 기타 관련 이해관계자에게 제공하는 것이다. 또한 규제 기관은 원자력안전에 관여하는 국제 및 기타 국내 기구의 활동과 공조를 취할 수 있어야 한다. 이들에 대해 좀 더 구체적으로 알아본다.

1) 요건과 규정의 제정

원자력규제기관의 주요 업무 중의 하나는 바로 자신이 책임져야 할 영역을 관장하는 규칙을 개발‧제정하는 것이다. 원자력안전협약 및 공동협약에서는 이를 “해당 국가 안전 요건 및 규정 제정”이라고 표현하고 있는 반면, IAEA 규범에서는 “규제기관은 (1) 안전 원칙과 기준을 개발하고 (2) 규정을 제정하고 지침을 공표할 권한이 있어야 한다.”고 규정하고 있다(IAEA, 2000a: 6).

2) 예비 평가

원자력 규제활동을 계획하는 초기 단계에서는 먼저, 당해 원자력관련 활동을 인‧허가할 필요가 있는지 여부 또는 규제가 필요한지 여부를 판단하고, 두 번째로 규제‧단속이 필요할 경우에는 면허나 신고 등 적절한 규제 수준을 정하고 이를 어디서 관장할지를 정해야 한다. 누구든지 어떠한 원자력관련 활동을 규제의 대상으로 삼아야 한다고 자신의 견해를 피력할 수는 있지만, 오로지 규제기구만이 최종적으로 결정적인 판단을 할 수 있어야 할 것이다.

3) 면허(인？허가, 등록 등)

무인가 원자력시설과 방사능 폐기물 관리 시설의 운전은 금지된다(원자력안전협약 제7.2조 (ⅱ) 및 공동협약 제19.2조 (ⅲ)). 이러한 국제 협약과 국제 관행에 따라서, 국내 원자력법에 사전 허가 없는 원자력의 사용을 금한다는 내용을 명확히 해야 한다. 또한 규제기관이 면허의 발급‧수정‧취소‧철회 등에 관한 제반 요건을 정하도록 국내법에 규정되어 있어야 한다. 면허의 요건이나 방식은 각국의 제도와 IAEA 지침별로 상이하기 때문에, 각국의 규제 상황과 법감정 등을 고려하여 이를 수용해야 할 것이다. 한 가지 주의할 점은 입법자가 국제적으로 사용되는 용어를 국내법에 수용하는 경우, 이를 일관되게 사용하도록 주의를 기울여야 한다는 것이다.

한편 면허 발급과 관련하여, 정책적 관점에서, 면허취득을 위한 요건과 면허 발급 후에도 부과될 수 있는 요건을 구분해야 한다는 것이다. 그러나 이들 요건들은 매우 상세하게 정해지는 것이 일반적이므로, 이 상세한 요건들 모두를 원자력관련 법률에 전부 규정할 필요는 없다. 원자력관련 법률 자체에는 구체적인 기술 요건이 필요 없으며, 실제로 상세한 기술 요건을 법률에 규정하는 데에는 법기술적인 문제도 있기 때문이다. 그러므로 이러한 요건들은 일반적으로 규칙, 지침 또는 가이드라인 등의 형태로 원자력규제기관에서 공표하면 충분할 것이다.

4) 검사 및 평가

피면허자가 면허 조건을 준수하는지 여부를 판단할 권한이 원자력규제기관에게 없다면, 원자력관련 면허 교부는 실제로 의미가 없을 것이다. 이러한 점에서 검사와 평가는 원자력안전 규제기관의 중요한 업무라고 할 수 있다. 규제기구는 핵기술과 핵물질을 사용하는 현장이나 시설에 접근하여 공중보건과 안전이 적절히 보호되고 있는지 여부를 확인해야 한다. 또한 규제기관은 사업자에게 –경우에 따라서는 독점적 정보를 포함한- 필요한 정보 일체를 제출하도록 요구할 수 있는 권한을 가지고 있어야 한다.

이밖에도 공중보건과 안전, 환경 문제가 수반되는 현안에 대해서는 전문가나 민간 및 공공 기구로부터 필요하고 적절한 문서 및 의견을 구할 수 있어야 한다. 또한 규제기구가 사업자에게 시설의 수명 기간 동안 안전 재평가나 정기적인 안전 심사를 비롯하여 안전 평가의 실시를 요구할 수 있는 절차도 법률로써 규정해야 한다.

5) 단속

“해당 규정의 집행과 면허 정지나 변경, 철회를 비롯한 면허 요건”을 법률로 규정해야 한다(핵안전협약 제7.2조 (ⅳ) 및 공동협약 제19.2조 (ⅴ)). 이에 따라 규제기관의 집행 권한과 단속 권한을 법률로 명시해야 한다. 규제기관은 이러한 권한을 다양한 방식으로 행사할 수 있어야 한다. 대다수 규제기관은 독자적인 활동을 통해 피면허자에게 행정명령이나 금지명령을 하여 법준수를 촉구하는 내부 집행부서가 있다. 이들은 벌금이나 기타 과징금을 부과할 권한이 있다. 나아가 규제기관에게는 경우에 따라서는 면허를 취소하여 사업자의 업무를 폐쇄할 권한이 있어야 한다. 다수의 국가에서는 원자력안전법이나 관련 규정을 고의적으로 위반하거나 위반의 정도가 특별히 중하거나 그러한 행위가 지속되는 경우 형사처벌을 할 수 있는 권한까지도 허가하고 있기도 하다.

6) 공공 정보

핵안전 협약이나 공동협약에는 언급되어 있지 않지만, 대다수 규제기관은 원자력 및 방사선 안전에 관한 현안 및 활동에 대해 이해관계자(일반인, 언론, 입법부, 지방자치단체, 업계)에게 정보를 제공하는 절차를 가지고 있다. 실제로 핵물질과 기술을 안전하게 사용하고 있는지 여부에 대한 국민의 신뢰 정도는, 문제된 현안과 활동에 있어서 규제기관이 신속하고 정확하며 완전한 정보를 제공한 실적들과 긴밀한 관계가 있다는 것을 원자력 사고가 발생한 경우 국민들의 반응을 통해 알 수 있다.

이러한 맥락에서도 규제기관의 독립성이 중요하다는 것을 다시 한 번 알 수 있다. 국내법은 규제기관이 자신의 결정, 의견들을 독립적으로 국민들에게 전달할 수 있어야 하며, 그러한 장치가 마련되어 있어야 한다(IAEA, 2006: 6). 아울러 규제기관은 규제 업무의 효율적인 실행에 필요하다고 판단되는 경우, 정부 고위 당국과 직접 연락할 수 있어야 한다. 이밖에 규제기관이 다른 정부기구와 국제기구 및 대중들에게 사고나 비정상적 사태, 기타 적절한 정보를 제공하기 위한 일정한 법정 권한이 인정되어야 한다(박균성, 2012: 179).

7) 다른 기구와의 공조

원자력의 사용은 실로 전 세계적인 활동이 되었다. 초국적 건강과 안전, 환경뿐만 아니라, 대다수 원자력관련 활동이 어느 정도 국제 기술 또는 국제 무역적 측면을 수반한다는 사실만 보아도 알 수 있다.4) 그러므로 국내 원자력법에서는 규제기관이 외국 정부의 규제기관이나 국제기구와 소통하여 협력과 규제 정보 교류를 증진할 수 있는 규정을 가지고 있어야 한다(차성민, 2010: 98).

국내에서도 마찬가지이다. 국내에서도 다양한 이해관계자가 원자력에 관한 규제 결정 과정에 참여할 수 있어야 한다. 규제기관이 보건과 안전, 환경보호, 보안, 유해 물품 운반과 같은 분야의 역량 있는 그 밖의 정부 기구나 비정부 단체와 교섭 및 공조할 수 있도록 원자력관련법에서 보장해야 한다.

이는 규제기관이 필요한 기술 지원과 정책 자문을 구할 수 있는 방안과 관련이 있다. 규제기관이 업무를 수행하는 데에 필요한 기술 요원이 부족할 경우, 원자력법은 기술 전문가의 서비스를 확보하고 필요한 기술 업무를 계약에 따라 수행할 수 있게 조치를 취하도록 보장해야 한다. 이 경우 대학, 기술지원조직, 연구소와 같은 기관에 소속되어 활동하는 외부 전문지식 제공자는 원자력 발전이나 진흥에 관여하는 기구로부터 독립성이 최대한 유지되어야 한다.

대다수 국가는 규제기관 안팎으로 국가 정책에 영향을 줄 수 있는 현안에 대한 자문을 구할 수 있는 메카니즘을 수립해 놓고 있다. 또한 정부 규제 활동에 자문을 제공하는 기구도 설립‧운영하고 있다. 이러한 자문기구의 구조와 구성, 관계는 자문 유형에 따라 달라질 것이다. 그러나 어떤 경우에도 자문기구의 위원은 관련 분야에서 능력과 전문성을 인정받은 자를 포함하고 있어야 한다. 이와 같은 규제기관 자문을 위해 설립된 기구의 역할에 대해서는 일부 IAEA 안전기준에서5) 다루고 있다. 이 안전기준들에서는 자문기구가 제공하는 자문은 독립성을 유지해야 하며 이러한 자문으로 인해 규제기관의 의사결정 책임이 면제되는 것은 아니라는 점을 강조하고 있다.

1)대표적으로 INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY, Legal and Governmental Infrastructure for Nuclear, Radiation, Radioactive Waste and Transport Safety, Safety Standards Series No. GS-R-1, IAEA, Vienna, 2000.  2)Convention on Nuclear Safety, INFCIRC/449, IAEA, Vienna, 1994.  3)Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management, INFCIRC/546, IAEA, Vienna, 1997.  4)해외 공급업체로부터 일부 원자력 관련 품목의 구매 또는 해외 원자력 기술을 이용하는 경우가 원자력 관련 활동의 상업적 이용 사례이다.  5)Food And Agriculture Organization of the United Nations, International Atomic Energy Agency, International Labour Organization, Oecd Nuclear Energy Agency, Pan American Health Organization, World Health Organization, International Basic Safety Standards for Protection against Ionizing Radiation and for the Safety of Radiation Sources, Safety Series No. 115, IAEA, Vienna, 1996 및 International Atomic Energy Agency, Legal and Governmental Infrastructure for Nuclear, Radiation, Radioactive Waste and Transport Safety, Safety Standards Series No. GS-R-1, IAEA, Vienna, 2000 등에서 다루고 있다.

IAEA는 규제기관의 설립에 관한 일종의 모범규정을 정해 놓고 있다. 이에 의하면, 다음과 같은 사항들을 명시할 것을 권고하고 있다. 첫째, 규제기관은 법률에서 정한 활동을 관리하기 위해 효과적인 독립적인 기관으로 설립한다. 이 기관은 대통령, 수상, 연방각료, 장관 등 책임 있는 자나 기관의 감독 하에 법률에 명시된 기능을 행사해야 한다. 둘째, 규제기관의 장은 국회의 승인을 받아 대통령이 임명해야 한다. 셋째, 규제기관의 장 및 기타 주요 직위에 있는 자의 임기를 명시해야 한다. 연임이나 재임이 가능한지 여부도 명시한다. 넷째, 규제기관의 장이나 주요 직위에 있는 자는 법에서 정한 위법 행위, 직권 남용 또는 범죄 행위를 범한 경우에 외에 임의로 해임되어서는 안된다(STOIBER et al., 2010: 27).

국내 원자력 안전에 관한 규제기관은「원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」(이하 원자력안전위원회법)에6) 의해 설립된 원자력안전위원회이다. 원자력안전위원회는 원자력의 안전에 관한 중요사항을 종합적으로 조정한다. 원자력안전위원회는 원자력 안전에 관한 활동을 규제‧관리하기 위해 법률을 통해 독립 중앙행정기관으로 정하고 있으며(원자력안전위원회법 §2 및 §3①), 위원회의 소관 사무 및 심의‧의결 사항을 명시함으로써(동법 §11 및 §12) 위원회가 담당해야 할 기능을 정해 놓고 있다.

원자력안전위원회의 위원장과 부위원장은 국무총리의 제청으로 대통령이 임명하고, 그 밖의 위원은 위원장의 제청으로 대통령이 위촉한다(동법 §5①). 즉 위원장의 임명에 있어서, 국회의 견제 기능은 법률상으로는 존재하지 않는 셈이다. 한편 위원의 임기는 3년으로 하되, 1회에 한하여 연임할 수 있다(동법 §7). 그리고 면직사유를 법정함으로써, 위원들의 신분을 제도적으로 보장하고 있다(동법 §8).

이상에서 살펴본 바와 같이, 국내 원자력 규제기관인 원자력안전위원회의 설립과 그 독립성에 관한 국내 규정들은 IAEA의 규범들과 유사하다고 평가할 수 있다. 다만 위원장의 임명에 있어서 국회의 의견이 제도상 반영되지 않고 있다는 문제가 있다. IAEA의 이와 같은 모범규범을 반드시 따라야 하는 것은 아니지만, 정부나 집권당으로부터 독립하여 원자력안전 규제기관을 이끌 수 있는 자를 위원장으로 임명하기 위해서는 현재와 같이 국무총리의 제청으로 대통령이 임명하는 시스템은 다양한 의견을 반영하지 못한다는 점에서 문제가 될 수 있다. 이와 같이 임명된 자가 정부와 여당이 원자력 진흥을 강조하는 정책을 추진할 경우, 이에 상응하는 만큼 원자력 안전 문제를 강조하는 반대의견이나 다른 의견을 주장할 수 있을지 의문이기 때문이다.

이미 언급한 바와 같이, 규제기관이 주어진 업무와 기능을 제대로 이행할 수 있도록 하기 위해서는 적절한 인적자원과 재정자원을 갖추는 것이 필수적이다. 또한 별도의 예산과 직원 구성 권한을 통해, 규제기관이 자체적으로 인적, 물적 자원을 관리하도록 하는 것은 기관의 독립성에 중요한 의미가 있다. 규제기관의 자금 지원 시스템은 국가마다 다를 수 있다. 대부분 국가는 국가 예산을 편성하여 규제기관의 자금을 지원한다. 규제기관의 예산은 현실적으로 국가 예산 기획과 국회의 승인을 거치므로, 적절한 재정자원을 보장하는 내용을 담은 조항을 굳이 법률에 명시하는 것이 효과적일지 여부에 대해서는 의견이 나뉠 수 있다. 그러나 적어도 적절한 자금 확보에 관한 규정을 법률에 명시해 놓으면 예산 심의를 하는 동안 규제기관에 바람직하게 작용할 수 있을 것이다.

이러한 점들을 고려하여, IAEA는 다음과 같은 내용을 법제화 할 것을 권고하고 있다. 첫째로 규제기관은 법률 및 해당 규정에 따른 책임을 이행하기 위해 적정한 재정자원과 인적자원을 확보할 수 있도록 국가 예산으로 지원을 받아야 한다. 둘째로 규제기관은 자체의 예산을 편성하여, 이를 정부에 제출하고 승인을 받아야 한다. 셋째로 규제기관이 채용한 자는 일반적으로 ‘법과 규정에 따라’ 상위 정부부처의 관리통제를 받아야 한다(STOIBER et al., 2010: 29).

현재 원자력안전위원회의 인적자원 중 위원회에 관한 사항은 법률에서 규정하고 있으며, 위원회의 사무처에 관한 사항은「원자력안전위원회 직제」에서 규정하고 있다. 위원회는 위원장을 포함하여 9명의 위원으로 구성하며, 위원장 및 위원 1명은 상임위원으로 한다(원자력안전위원회법 제4조 1항).7) 한편 위원회의 구성과 함께, 사무처 일반직 공무원의 정원도 규정하고 있다.8) 따라서 원자력안전위원회의 인적 자원에 관해서는, 국내 법규에서 비교적 상세히 규정해 놓고 있음을 알 수 있다. 이는 IAEA 규범과 같은 입장이라고 할 수 있다. 이는 민간 부문의 핵물질 및 원자력 시설에 관한 안전규제를 담당하고 있는 미국의 원자력규제위원회(NRC)의 위원이 5명인 것과 비교된다. 다만 미국 원자력규제위원회의 경우 지원인력이 약 4,000명인 반면(함철훈, 2013a: 20), 우리 원자력안전위원회의 공무원 인력은 112명 수준이다.

다만 자체 예산 편성에 관해서는 명시 규정을 두고 있지 않다. 그러나 이는 자체 예산을 인정하지 않기 때문인 것은 아니다. 특정기관에 대한 예산편성 규정을 해당법률에 명시하고 있지 않는 것이 우리의 통상적인 입법례이기 때문이라고 이해하는 것이 타당할 것이다. 현재 국무총리 소속의 위원회에는 원자력안전위원회 이외에도, 공정거래위원회, 금융위원회 및 국민권익위원회의 4개 기관이 있다. 이들 조직의 설립이나 구성에 관한 법률 어디에도 예산편성에 관한 규정은 두고 있지 않기 때문에,9) 원자력안전위원회의 예산 편성에 관한 명시 규정을 두고 있지는 현재의 입법태도는 문제가 없는 것으로 본다.

규제기관이 수행할 규제 기능을 구체적이고 자세하게 제공할 수도 있고, 간략하게만 언급할 수도 있다. 그러나 규제 기능을 명시한 규정들은 가능한 한 명확해야 한다. 구체적으로 법에서 언급하고 있지 않은 기능에 대해서는 규제 권한이 없는 것으로 해석될 여지가 있기 때문이다. 이는 이른바 예시주의 방식을 취할 것인지 아니면 열거주의 방식을 취할 것인지의 문제와도 연관이 있다. 이 중에서 어떠한 방식을 취하든지, 입법자는 우연한 누락 또는 규제 기능의 범위를 부정확하게 명시한 표현을 통해 중요한 기능을 행사하는 규제기관의 권한에 대해 불필요한 다툼이 발생하지 않도록 주의해야 할 것이다.

이에 따라 IAEA는 규제기관이 다음과 같은 26가지의 규제기능들을 수행해야 한다는 내용을 명문화하는 것을 모범으로 삼고 있다(STOIBER et al., 2010: 30~32).

(a) 정부의 원자력관련 활동의 규제‧관리를 위한 국가 정책과 수단을 개발하도록 지원,

(b) 법률을 집행하는 데에 필요한 규칙 및 지침 제정,

(c) 이온화 방사선의 잠재적 부작용으로부터 개인, 사회 및 환경을 보호하기 위한 기준 제정,

(d) 이온화 방사선 관련 활동에 대한 인‧허가 및 취소,

(e) 규제 예외 사유 설정,

(f) 법규정 및 면허의 기간과 조건을 준수하는지를 검증할 목적으로 한 사찰, 감시 및 평가,

(g) 법규정과 면허의 기간과 조건을 위반할 경우 강제 조치 실행,

(h) 원자력관련 활동을 허가받은 개인 또는 기관의 의무 설정,

(i) 허가받은 활동의 수행 과정에서 불안전하거나 잠재적으로 불안전할 수 있는 조건이 탐지된 경우 시정 조치를 취했는지 여부 확인,

(j) 원자력시설이나 원자력관련 활동의 안전한 운용을 책임지는 자의 능력 유무 확인,

(k) 면허에 대한 수수료 등 경비 기준 제정,

(l) 컨설턴트 활용, 특정 프로젝트 계약 또는 영구‧임시적 자문기관 설립을 통해 자체의 기능 수행에 필요한 전문가 집단의 의견 참조,

(m) 법률의 적용 범위에서 제외된 개인의 이온화 방사선 피폭 정의,

(n) 방사선원의 등록 및 유지관리,

(o) 원자력관련 활동을 허가받은 자의 등록 및 유지관리,

(p) 본국과 IAEA간 합의에 따라 필요한 보고, 기록 관리와 그에 필요한 모든 규칙 등 제정,

(q) 핵물질에 대한 계량과 관리를 위한 국가 체제 및 핵물질 면허 등록을 위한 국가 체제 확립과 유지,

(r) 다른 정부기관과 협력하여 본국의 관련 국제협약을 실행하는 데 필요한 핵물질과 기타 방사성 물질, 선원, 장비, 정보 및 기술의 수출과 수입을 관리하기 위한 체계의 확립 및 수행,

(s) 핵물질과 기타 방사성 물질 및 해당 물질이나 시설을 수반하는 무단 또는 악의적 행동을 탐지, 방지 및 대응하기 위한 수단을 포함한 관련 시설의 보안을 위한 규제 조치 확립,

(t) 보안 조항을 실행하기 위한 설계기준위협의 정의에 참여,

(u) 국제 비상대응계획에 따라 핵물질 또는 기타 방사성 물질을 수반하는 비상사태에 대한 대비와 대응 계획을 마련하고 유지하는 과정에서 국내 관련 기관과의 협력,

(v) 자체 규제 기능의 효과적 실행을 위해 필요한 다른 정부기관과 의사소통,

(w) 자체 기능을 수행하는 데 필요한 방사선 안전과 보안에 대한 연구 수행 또는 연구 용역,

(x) 안전보건, 환경 보호, 보안 및 위험 상품의 운반 등과 같은 분야에서 역량 있는 정부 또는 비정부 기관과의 협력,

(y) 다른 국가의 규제기관 및 자체 기능을 행사하여 발생하는 문제에 관한 관련 국제 조직과의 정보 교환 및 협력,

(z) 규제 과정 및 사건, 사고, 이상 발생을 포함한 규제 활동의 안전, 보건 및 환경 측면에 관하여 국민과 다른 이해관계자들에게 알리고 상담에 적절한 메커니즘과 절차 마련.

이와 같은 규제 기능 중에서 특정 기능을 수행하기 위한 허가의 경우, 행정 및 기술 요건을 포함하는 더욱 자세한 규정을 통해 보충할 수 있을 것이다. 예를 들어, 허가, 사찰, 단속 등과 같은 기본적인 규제 기능들은 해당 기능을 수행하기 위한 구체적 방법을 정하기 위해 지침이나 기준을 제정하는 방법으로 더 자세한 조항이 필요할 수 있다. 또한 규제조치는 국가의 원자력 정책이나 과학기술 혁신 및 발전에 따라 변화‧진화할 수 있는 가능성이 있다는 점도 고려해야 한다.

국내에서도 원자력안전을 위해 원자력·방사선안전관리, 방사능 방재, 원자력시설의 방호 등에 대한 기본체계와 위반행위별 제재 원칙 등을 규정하고 있는 법률들이 있다.「원자력 안전법」,「원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법」,「생활주변방사선안전관리법」,「원자력손해배상법」,「원자력손해배상보상계약에관한법률」,「원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」,「한국원자력안전기술원법」등 총 7개의 법률들이 이에 해당한다.

이 중 특히「원자력안전법」에 규제기능에 관한 규정들을 많이 두고 있다. 이 법에서는 원자로 및 관계시설의 건설·운영에 있어서 인‧허가와 취소(제3장), 핵연료주기사업 및 핵물질사용 등에 있어서 인‧허가와 취소(제4장) 및 방사성동위원소 및 방사선발생장치에 있어서 인‧허가와 취소(제5장), 폐기시설 등의 건설·운영 허가와 취소 및 폐기물 운반에 관한 규정(제6장), 방사선피폭선량의 판독에 관한 업무자의 등록과 취소(제7장), 원자로조종감독자, 원자로조종사, 핵연료물질취급감독자, 핵연료물질취급자, 방사성동위원소취급자, 방사선취급감독자 등의 면허와 취소(제8장), 그리고 방사선 피해를 방어하기 위한 제한구역 설정, 방사선 방해를 방지하기 위한 조치, 원자력관계자에 대한 보고‧검사 의무를 부여(제9장)하고 있다. 그 밖의 법률에서도 각각 당해 법률 목적에 따른 원자력 규제업무를 규정하고 있다. 행정 조직적으로는 원자력안전위원회 조직의 부서별 업무 분장 내용을 보면, 원자력안전위원회가 원자력안전규범의 국제기준에 맞추어 업무를 정하고 있음을 알 수 있다. 따라서 제도적인 측면에서만 본다면, 국내 원자력안전기관인 원자력안전위원회의 규제기능은 대체적으로 IAEA 기준을 따르고 있다고 평가할 수 있다. 다만 IAEA에서 모범으로 삼고 있는 규제기능들 중에서 국민을 상대로 한 정보 공개 활동(Z)과 관련한 규정들은 원자력안전과 관련된 법률들에서 찾아볼 수 없었다.

규제기관은 자신의 임무를 수행하기 위해 적정한 인적자원과 재정자원을 확보해야 한다. 그럼에도 불구하고, 어떤 상황에서는 특정 문제나 프로그램을 해결하는 데 필요한 전문지식을 확보하지 못할 수 있다. 또한 어떤 상황에서는 규제기관 소속 전문가가 수행한 분석의 정확성이나 완전성을 확인하기 위하여, 또 다른 전문적 의견을 구하는 것이 필요한 경우도 있다. 그러한 상황에서 규제기관은 외부 전문가로부터 자문 등을 구할 권한을 가지고 있어야 한다. 외부 전문가 자문은 대개 두 가지 방법으로 가능하다. 첫 번째 방법은 규제기관이 규정 제안서, 문서 또는 의사결정을 정기적으로 검토할 책임이 있는 외부 전문가로 구성된 상시 기관을 설립하는 것이다. 두 번째 방법은 규제기관이 외부 전문가를 특정 업무 또는 일정 기간 동안에 컨설턴트(자문위원)로 고용하는 것이다. 이 두 가지 경우 모두 외부 전문가의 전문지식과 독립성을 보장하기 위한 주의를 기울여야 한다. 최근에는 규제자와 사용자에게 모두 자문을 하는 전문기관이 등장했다. 이른바 기술지원 기관(이하 TSO; Technical Support Organization)이라 하는 이러한 기구는 사설기관의 측면과 정부기관의 측면을 모두 가지고 있는 양면성을 지니고 있다(INTERNATIONAL NUCLEAR SAFETY ADVISORY GROUP, 2003: 112~113). 규제자와 사용자 모두 TSO에 대해 점점 더 많이 의존하면서 이들의 적절한 역할과 제도적 관계와 관련된 문제가 제기되고 있다. 특히 TSO가 규제기관과 규제대상 사용자 모두를 상대로 자문 등을 하는 상황에서는 규제 독립성에 문제가 될 수 있다.

따라서 IAEA는 이러한 문제들을 고려하여, 다음과 같은 내용을 법제화하는 방안이 필요하다고 말한다. 첫째, 규제기관은 자신의 규제 임무를 수행하기 위해 적절하고 도움이 되는 자문기관이나 위원회를 설립할 권한이 있다. 둘째, 규제기관은 자신의 규제 임무를 수행하는 과정에 도움을 주는 전문가 또는 컨설턴트로서 외부인 중에서 전문가를 고용할 권한이 있다. 셋째, 자문기관 또는 외부 전문가의 활용이 법률에서 정한 규제기관의 책임을 경감시키는 것은 아니다(STOIBER et al., 2010: 25).

한편 우리 원자력안전위원회법에서는 원자력안전위원회에게 그 소관 사무의 실무적인 자문이나 심의·의결 사항에 관한 사전검토 또는 위원회로부터 위임받은 사무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에 위원회 소속으로 전문위원회를 둘 수 있는 근거를 마련해 놓고 있다(동법 §15). 이 전문위원회는 위원장 1명을 포함한 15명 이내의 위원으로 구성된다(동법 시행령 §4①). 이 규정에 따라, 현재 각 분야별 14명의 전문위원으로 구성된 원자력안전 전문위원회가 구성되어 있다. 그리고 원자력 관계시설의 안전계통에서 중대한 사고가 발생한 경우, 방사선으로 인한 환경오염사고가 발생한 경우 및 방사선에 의한 중대한 피폭사고가 발생한 경우, 원자력안전위원회는 별도의 전문위원회를 구성하여 조사하게 할 수 있다(동시행령 §4⑤). 그러므로 우리 원자력안전법 체계는 원자력 규제기관의 업무를 수행하기 위해 필요한 자문기관이나 자문위원회를 두는 근거 규정을 두고 있으며, 이에 근거하여 자문위원회를 운영하고 있다고 평가할 수 있을 것이다. 그러나 위원장을 포함한 15인으로 구성되어 있는 현행 전문위원회는 구성원 전부가 원자력공학 관련 대학교수나 연구원으로만 이루어져 있다. 이는 원자력안전규제에 관한 의사결정에 있어서 기술적 전문가뿐만 아니라 이익집단 또는 공익집단의 대표들도 참여하게 하는 영국의 사례와 비교해 볼 때(함철훈, 2014: 83~84) 다양한 의견이나 여론을 반영하는 데에는 한계가 있다.

6)법률 제10912호, 2011.7.25 제정.  7)현재는 위원장 1인, 상임위원(사무처장) 1인 및 위원 7인의 총 9인으로 구성되어 있다. 위원장은 차관급이며 정무직이다. 이전에는 위원장은 장관급이며 정무직이었고, 부위원장이 차관급이었으나 2014년 4월 직제 개정이 이루어졌다.  8)정무직인 위원장을 제외한, 일반직 공무원의 정원은 총 112명이다(원자력안전위원회 직제 [별표]원자력안전위원회 공무원 정원표).  9)「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」,「금융위원회의 설치 등에 관한 법률」,「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」참조.

이상에서 원자력안전 규제기관의 바람직한 조직과 구성 및 규제업무들에 대해 IAEA 규범의 내용과 권고 사항을 살펴본 후, 이를 국내 원자력안전규제기관인 원자력안전위원회와 관련된 법률들과 그 내용을 비교 검토했다. 이로부터 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있었다.

원자력안전 규제기관에 있어서는 독립성 확보가 무엇보다 주요한 과제이다. 이 독립성을 확보하기 위해서는 조직의 구조와 구성, 기술 역량 및 인적, 재정적 자원이 중요하다. 이러한 부분들에 대해 국내 규정들과 IAEA 규범들을 비교해 볼 때 실질적인 큰 차이는 없음을 알 수 있었다. 다만, 원자력안전위원회 위원장의 임명과 관련하여 국회의 견제 기능이 현행법상 존재하지 않는 것은 문제로 지적될 수 있다. 정부와 여당은 원자력 안전규제 이외에, 원자력 진흥 및 수출 업무도 고려해야 한다. 실제로는 이 부분이 더 중시되고 있다. 이러한 정부와 여당에게만 원자력안전 규제기관의 위원장 임명을 맡기는 것은, 이들에 의해 임명된 위원장의 정치적 및 업무상의 독립성 확보에 부정적 영향을 미칠 수 있다. 그리고 이는 곧 규제기관 조직 전체의 독립성과 신뢰와 직결될 수 있다. 따라서 원자력안전위원회 위원장의 임명에 관한 사항은 국회에서 논의를 거치도록 법제화 하는 한편, 그 임명 과정이 정당성을 갖도록 해야 한다. 이와 같은 과정을 통해 임명된 위원장은 조직의 안팎에서 더욱 확실한 리더십을 발휘할 수 있는 힘을 얻게 될 것이다.

이미 본 바와 같이, 원자력안전 규제기관의 독립성 판단에 중요한 요인 중의 하나가 리더십이다. 국회의 임명 절차에서 규제기관의 수장이 원자력기술과 법률, 행정 및 기타 관련 분야에서 최고의 역량과 전문성을 갖추고 있다는 평가를 받게 되면, 그가 이끄는 규제기관의 판단도 존중을 받을 것이다.

이밖에도 원자력안전 독립성 확보를 위해, 규제기관을 원자력 에너지 개발, 진흥, 이용 및 홍보를 책임지는 기관으로부터 제도적으로 분리하는 것이 중요하다. 또한 규제기관에게 최후로 정치적 책임을 가진 기관 즉, 대통령에게 직접 보고하는 권한 또는 의무를 부여하는 것도 독립성 유지에 있어서 장점으로 작용할 것이다. 그러나 우리 원자력안전법은 연차보고서를 매년 국회에 제출하도록 하는 규정만을 두고 있을 뿐이다. 비록 원자력안전위원회가 국무총리 산하기관으로 편제되어 있기는 하지만, 원자력안전과 관련된 주요 문제에 대해 직접 대통령에게 보고할 수 있는 권한이나 의무를 부과하는 것에 대해 검토해 볼 필요가 있다.

우리나라에서는 최근 불거진 원전 납품 비리를 비롯하여, 원자력 산업에서의 비리 문제가 끊이지 않고 일어나고 있다. 이는 원자력 안전을 심각하게 위협하는 사건임에도 불구하고, 원자력안전과 관련된 기관들이 이를 규제하기는커녕 비리에 동참했다는 증거들이 나타나고 있다. 언론에서는 그 원인을 이른바 원자력 마피아라고 불리는 집단에 돌리며 인맥 중시 사회의 폐해라고 분석하고 있다. 이러한 현상은 원자력안전규제 관련 정보가 공개되지 않고 독점되어 있는 현실과도 연관성이 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 규제 규범들은 IAEA의 규범과 대체로 일치하지만, 다만 국민을 상대로 한 정보 공개 활동과 관련한 규정들은 미진한 것으로 나타났다. 향후 이에 관한 기본적인 근거 규정들을 법률에 명시하여 원자력안전기관의 규제 기능을 확립하는 동시에, 국민들에게 불안감을 조성할 수 있는 원자력안전에 관한 사항들에 대해서는 정확한 정보제공을 의무화하여 이를 원자력안전규제기관의 주요 업무로 명확히 해야 할 것이다. 이와 함께, 원자력안전 문제를 둘러싼 안전 규제 시스템에 문제가 있는 것은 아닌지 살펴보아야 할 것이다. 현재 우리 사회의 원자력 안전 문제 중에서 제도적으로 해결할 문제는 제도적으로 해결할 수 있는 방안을 강구하고, 사람이 문제인 부분에 대해서는 인적 쇄신을 하는 구별된 시각을 유지해야 할 것이다.