신자유주의의 영향으로 서구의 주요 국가에서 복지다원주의가 확대되었으며 복지 공급의 주요 주체가 중앙정부에서 지방정부로 전환되었다. 우리나라도 이러한 흐름의 영향으로 지방분권화가 본격적으로 추진되었고, 2005년도에는 67개 사업 중 하나로 아동복지사업도 지방이양되었다. 이것은 지방자치단체가 국고보조사업의 획일적 집행에서 벗어나 지역특성을 반영한 자체적인 사업을 실시하라는 의미이다. 즉, 지방정부가 아동복지사업의 예산 책정과 제공의 책임을 갖게 되었으며, 각 지방별 예산 규모뿐만 아니라 그 내용과 재원에 있어서도 차이가 발생할 수 있음을 의미한다. 그러나 지방정부는 아직 자체 기획 및 개발 역량이나 전문성을 갖추지 못한 상황이므로 이전 사업의 반복적 집행에서 크게 벗어나기 어려울 것으로 생각된다. 기획능력의 제고가 없다면 중앙정부 통제하의 집행에서 중앙정부의 통제 없는 집행으로 단순 전환될 위험이 크다. 또한 아동처럼 정책결정과정 참여나 선거 등을 통해 자신의 의사를 반영할 수 없는 대상에게는 사업의 축소나 정체를 가져올 가능성이 높다.

특히 아동복지사업에서 매우 큰 비중을 차지하는 가정외보호서비스(out-of-home care)는 사회적으로 가장 취약한 계층을 대상으로 하므로 지방이양사업으로 적절할지에 의문이 제기된다. 가정외보호서비스는 자신의 친가정에서 성장할 수 없는 요보호아동을 위한 시설이나 가정위탁보호 등의 아동복지서비스를 의미한다. 이러한 가정외보호서비스에 대해서는 국가의 전체적이고 장기적인 정책방향과 이를 뒷받침할 수 있는 최소한의 예산 기준 마련이 필요할 것이다.

복지다원주의가 확대된 많은 서구국가들에서도 가정외보호서비스에는 최소한의 중앙정부 개입이 필요함을 인식하고 있다. 예를 들어 미국, 영국, 호주 같은 국가들은 중앙정부가 매년 각 지방정부에서 가정외보호아동서비스에 투입된 예산 총액과 예산 집행을 파악할 뿐만 아니라, 그 적절성을 평가하고 모니터링하고 있다. 또한 아동의 성과에 대한 데이터도 함께 수집함으로써 중앙 및 지방정부의 정책 효율성과 사회전반에 대한 비용까지 고려하는 비용효과분석까지 시도하고있다(Knapp & Lowin, 1998).

예산자료는 정책 및 서비스의 효율성 평가와 더 나아가 비용효과분석에서 가장 기초적이며 필수적인 자료임에도 불구하고, 우리나라에서는 지방이양 이후 가정외보호서비스에 투입되는 국가적 전체 재원의 총량은 물론이고 각 지방정부별예산 편성 규모 및 내용에 대한 기본적 데이터도 부족하며, 이에 대한 선행연구는 거의 전무한 실정이다. 더욱이 가정외보호서비스처럼 사회적 취약계층에 대한 서비스에서는 지역별 혹은 서비스 종류별로 그 양과 질에 있어 차이가 발생해서는 안된다는 우려의 시각이 있다. 또한 2011년에 UN아동권리위원회가 우리 정부보고서 검토 후 보낸 권고안에서도 아동복지수준과 지출액의 지역별 차이가 발생할 가능성에 대해 심각한 우려를 표하였다(Committee on the Rights of the Child, 2011). 따라서 우리나라 지방정부의 가정외보호서비스 예산규모와 집행에 대한 파악이 시급하다.

지역 차뿐만 아니라 우리나라는 가정외보호서비스 유형별로 국가표준비용도 제시되어 있지 않기 때문에 보호유형별로도 그 비용과 서비스 수준에 있어 차이가 발생할 위험성이 크다. 즉, 동일한 수준의 욕구를 가진 아동이라도 양육시설 혹은 위탁가정에 보내졌는지에 따라 제공받는 서비스의 양과 질이 크게 달라질 수 있다는 것이다.

이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구는 지방정부의 가정외보호서비스의 예산규모 파악과 더불어 예산 항목 내용, 각 항목에 대한 재원(분권교부세 비율 등)을 분석하였다. 본 연구의 목적은 지방이양 이후 광역지방자치단체의 사업별 예산서 분석을 통해 가정외보호서비스 예산 규모를 파악하고, 이를 지역별, 보호유형별로 비교하는 것이다. 또한 그 예산 항목 내용과 항목별 재원을 지역별, 보호유형별로 비교 분석하고자 하였다. 마지막으로 본 연구는 양적 자료를 통해 분석해내기 어려운 실질적인 예산운용상의 어려움을 파악하기 위하여, 실무자들 대상으로 실시한 포커스 인터뷰를 통해 그들의 경험과 의견을 탐색하였다.

따라서 본 연구의 연구문제는 다음과 같다.

첫째, 가정외보호서비스 예산은 그 규모에 있어 각 광역지방자치단체별, 보호유형별로 어떠한가?

둘째, 가정외보호서비스 예산의 항목과 재원은 각 광역지방자치단체별, 보호유형별로 어떠한가?

셋째, 아동복지 실무자들이 느끼는 가정외보호서비스 예산 운용의 어려움과 문제점은 무엇인가?

가정외아동보호서비스(out-of-home services)란 부모－아동 간의 심각한 갈등이 있어 아동안전에 위협이 있거나, 가족 내에서는 해결할 수 없는 심각한 신체적 혹은 행동적 건강 문제가 있어 아동을 자신의 가정에서 분리해야 할 때 아동과 그 가족에게 제공되는 서비스이다. 가능한 배치 형태로는 친인척 및 조부모 위탁(kinship or relatives’ homes), 가정위탁(family foster homes), 치료가정위탁(treatment foster homes), 그리고 집단 혹은 시설보호(group or residential care) 등이 있다. 즉, 흔히 이런 배치형태들을 다 포함하여 가정외보호(out-of-home care)라고 부른다(U.S. Department of Health and Human Services, 2012).

우리나라 가정외보호서비스 중에서 아동양육시설은 가장 전통적 형태이며 주요한 아동복지서비스로서 오랜 기간 역할을 해왔다. 그러나 아동에게는 가정과 가장 유사한 환경이 최선이며, 어린 아동일수록 개별적인 보호와 양육이 필요하다는 세계적인 정책적⋅이론적 방향에 따라 우리나라에서도 2003년도부터 가정위탁서비스, 2005년부터 그룹홈 서비스가 실시되었다. 그 결과, 우리나라에서는 현재 양육시설에서 16,000여 명, 위탁가정에서도 역시 16,000여 명, 그룹홈에서는 2,100명의 아동이 성장하고 있다(보건복지부, 2011a; 2011b).

가정외보호서비스는 친가정에서 성장할 수 없게 된 아동들을 위해 국가가 부모역할을 ‘대리’하는 공공아동복지서비스이며, 아동복지서비스 중에서 가장 적극적인 국가의 개입이 필요한 분야이다. 따라서 이를 위한 국가의 통일된 정책방향과 서비스비용의 기본적인 항목 및 적정 예산, 그리고 표준화된 서비스가 마련되어야 한다. 가정외보호서비스의 역사가 오래된 미국의 경우, 이미 1900년대 초반에 시설아동을 포함한 특별한 보호가 필요한 아동들을 위해 국가의 최저서비스기준(national minimum)을 마련하였다(U.S Department of Labor, Children’s Bureau, 1919). 그러나 우리나라에서는 아직까지도 통일된 국가 정책은 고사하고 지방정부의 예산집행에 개입할 수 있는 최소한의 중앙정부 규제도 마련되어있지 않다. 또한 우리나라의 아동복지예산은 2009년 기준으로 전체 국가예산의 0.06%, 보건복지부 예산의 0.69%에 불과할 정도로 정부의 개입은 최소한의 수준에 머물고 있다(정익중, 2009). 지방이양 이후 기초자치단체의 아동복지사업 예산을 파악한 연구(정윤미, 강현아, 2012)에서는 그 비중이 전체 사회복지사업의 3%정도에 불과하며, 노인복지사업예산에 비교하면 기초노령연금을 제외하고도 3∼4배 이상 그 규모가 작은 것으로 나타났다.

사회복지사업은 국가적 공동대처가 필요한 사업과 각 지방에서 지역주민을 위해 대처해야 하는 사업으로 나눌 수 있다. 취약계층에 대한 사업은 형평성의 원칙이 필요하며, 이러한 사업은 지역복지의 차원보다는 국가 최저기준 마련과 중앙정부가 개입이 필요하다(구인회, 양난주, 이원진, 2009). 구인회 외의 연구(2009)에 의하면, 지방 사회복지공무원 대상 설문조사에서 아동복지사업, 특히 가정외 보호서비스는 지방이양사업으로 적절치 않은 것으로 지적되었다. 즉 이러한 사업들은 전국 최저선 보장이 필요한 취약계층 보호사업이므로 지방이양사업에서 국고보조사업으로 환원이 고려되어야 한다는 것이다.

다원주의적 복지를 추구하는 다른 국가들에서도 지역 간 복지수준과 그 예산의 차이에 대해 우려를 표시하였다. 예를 들어, 미국에서는 구체적인 아동복지 정책과 법률을 만들고 그것을 실행하는 주체는 주정부이다. 그 결과 주에 따라 아동복지 프로그램이 매우 다양해졌고 주 예산 규모도 크게 차이가 벌어졌다. 1995년 기준 뉴욕 주의 경우 아동복지서비스를 위해 아동 1인당 111.94달러를 쓴 데 비해, 조지아 주는 단지 11.81달러만 쓴 것으로 나타났다(Courtney, 1998). 호주의 경우 2009∼2010년에 가정외보호서비스에 16억5천만 달러를 지출하였으며, 아동 1인당 아동보호서비스와 가정외보호서비스 지출액수는 평균 498달러였다. 이 지출액수는 지방정부에 따라 적게는 362달러에서 많게는 938달러까지 큰 차이를 보여 문제점으로 지적되었다(Bromfield, Holzer, & Lamont, 2011). 이런 다른 국가들의 결과를 고려할 때, 중앙정부의 지방정부에 대한 모니터링이 부재한 우리나라의 경우는 지방이양 이후 그 예산 규모에 있어 지역 차가 크게 벌어졌을 가능성이 높다.

이렇게 가정외보호서비스와 같은 취약계층에 대한 서비스에서 지역에 따라 발생하는 예산과 서비스 차이에 대한 우려가 높아지자 여러 가지 수단을 강구하기 시작하였다. 미국의 경우 주정부마다 정책 내용은 매우 다양해졌지만, 가정외보호서비스에 대해서는 연방정부가 국가적 공통 목표를 제시하고 있다. 그 목표는 가정외보호서비스를 받고 있는 아동들의 영구보호(permanency), 안전(safety), 복지(well-being)를 증대하는 것이다(Children’s Bureau, 2012). 영국도 Victoria Climbie라는 아프리카 이민 아동이 학대에 의해 사망한 충격적 사건 이후 2003년 토니블레어 정부가 ‘Every Child Matters’라는 정책비젼을 제시하였다(U.K. Department for Education, 2003). 이 정책을 통해 아동 및 청소년, 가족, 교육 정책을 담당하는 부서가 하나로 통합이 되었으며, 아동관련 부서뿐만 아니라 지방정부와 중앙정부의 긴밀한 협력체계를 구축하였다. 또한 이 정책비젼에서 제시한 국가 목표 중에는 아동을 학대와 방임에서 보호하고, 가정외보호아동들이 건전하게 성장하게 돕자는 목표도 포함되어 있다. 호주도 역시 가정외아동보호서비스의 효과성을 높이기 위해 아동복지서비스에 대한 국가적 표준(national standards)을 마련하려는 노력을하고 있다(Australia Department of Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs, 2010).

한편, 미국의 연방정부가 주정부의 가정외보호서비스에 영향력을 행사할 수 있는 기제는 연방법원의 법률과 주정부에 대한 예산지원에 대한 조건들을 통해서이다. 이러한 가정외보호서비스와 관련된 이런 요구 규정들을 제시한 연방법은 주로 사회보장법(Social Security Act) 하위법률인 Title IV-B와 Title IV-E 등이다(U.S Government Accountability Office, 2004). 가정외보호서비스 운영을 위해 연방정부가 주정부에 지원해준 예산 규모는 2009 회계연도에 47억 3천3백만 달러, 2010 회계연도에는 46억 8천 1백만 달러로 나타났다(Stoltzfus, 2011).

주정부가 연방정부의 이러한 예산을 지원받기 위해서는 충족시켜야 하는 조건들은 매우 다양하고 복잡하지만, 다음과 같이 네 가지 정도로 정리될 수 있다. 첫째, ‘서비스계획’ 관련되는 내용으로 연방정부는 주 정부가 각 서비스 프로그램을 어떻게 관리하고 체계화할지를 요구할 수 있다. 두 번째는 ‘데이터 수집 및 보고’에 대한 요구사항으로서 프로그램 성과, 프로그램 평가 및 감사와 관련하여 어떤 데이터를 수집할 것인지에 대한 요구사항이다. 셋째, ‘최선의 아동 배치 결정’을 하기 위한 주정부의 정책과 절차에 관한 것으로 위탁부모를 충분히 확보하고 아동의 안전하고 적절한 배치를 촉진하기 위한 요구사항이다. 마지막으로는 아동에게 제공되어야 할 ‘서비스 및 치료개입’을 구체화해야 한다는 것이다(Stoltzfus, 2003).

이렇듯 대부분의 선진국에서는 당사자 스스로 대변할 수 없는 아동에게는 특별한 관심과 지원을 제공하고 있다. 특히 지방분권이 일상화된 국가에서는 지방정부들 간의 편차를 줄이기 위해 국가적 표준이나 최저선과 그에 따른 강제수단 및 인센티브를 만들어 아동이 어디에 거주하더라도 비슷한 양질의 서비스를 받을 수 있도록 최선의 노력을 다하고 있다. 하지만 국가적 최저선이 없는 우리나라는 아동복지의 수요는 높지만 재정이 열악한 지자체에서 더 급격하게 아동복지가 축소되리라는 전망을 해볼 수 있다.

우리나라에서 지방분권화가 본격적으로 추진된 것은 참여정부의 주도로 2004년 ｢지방분권특별법｣을 제정되면서부터이다. 지방분권이란 지방정부의 자율권과 경쟁력 강화를 목적으로 중앙정부의 권한과 책임을 지방정부에 이전하여 권한을 이양함을 의미한다(이재원, 2007). 지방분권의 일환으로 중앙정부에 집중되었던 재정권을 지방정부로 이전시킨 것이 재정분권이다. 이를 통해 지방정부는 예산편성에 대한 자율성을 갖게 되었으나 동시에 예산 마련에 대한 부담도 지게 되었다(김수영, 성향숙, 2010).

재정분권의 시행으로 나타난 정책적 변화는 바로 국고보조금 사업의 정비와 분권교부세(현재 교부금)의 신설을 들 수 있다. 참여정부는 기존의 국고보조금 사업 533개 중 보건복지부 사업의 경우는 67개 사업(5,959억)을 지방이양하였다. 국민기초생활보장제도 예산 3조 7,259억을 제외하면 보건복지분야 사업의 44.6%가 지방이양된 셈이며 그 사업들 대부분이 아동복지, 노인복지, 장애인복지와 같은 사회복지서비스에 해당된다. 이것은 공공부조와 사회보험은 중앙정부가, 사회복지서비스는 지방정부가 그 운영의 책임을 맡게 된 것이라 볼 수 있다(김미혜 외, 2009).

국고보조금은 분권교부세과 함께 사회복지재정의 주요 재원으로서 중앙정부가 지방정부에 그 목적을 구체적으로 명시한다. 지방정부는 국고보조금에 대해서 자체 재원인 지방비를 매칭해 부담해야 한다. 지방정부에 대해 얼마나 보조해줄지 정하는 국고보조비율은 1989년 제정된 ｢국고보조금의예산및관리에관한법률｣에 의해 모든 지자체에 동일하게 적용하는 동일보조비율 방식으로 정했다. 따라서 재정이 열악한 지자체의 경우는 이에 대한 매칭펀드 부담이 증가하여 재정에 더욱 큰 부담이 될 수 밖에 없다(김성주, 2008; 김종순, 김성주, 2008).

분권교부세는 지자체의 이양사업추진에 필요한 재원을 보전해주기 위해 2005년에 신설된 것으로 그 규모는 국세의 0.83%에 해당하는 8,456억원과 담배소비세인상 활용분 1,125억을 합한 총 9,581억원으로 산정되었다(박병현, 2008). 분권교부세의 원래 운영기간은 2009년까지로 하고 2010년부터는 보통교부세로 운용되도록 예정되었으나 2014년까지 그 운영기간을 연장하였다. 현재 내국세 총액의 0.94%로 재원규모가 연동되었다(최성은, 2010).

분권교부세는 용도지정이 없이 지방정부가 자율적으로 사용가능한 재원으로 일종의 포괄보조금(block grant)이다. 따라서 지자체장의 의지와 정책방향에 따라 그 용도가 달라질 수 있기 때문에 안정적 예산이 필요한 기본적인 사회복지서비스에 사용하기에는 적합하지 않을 수 있다(지은구, 2009). 또한 분권교부세 산정시, 물가 및 인건비 상승은 고려하지 않아 사회복지서비스에 대한 지방비의 부담은 지속될 수밖에 없고 이를 극복하기 위해 지자체에서는 종사자 인건비를 인상하지 않거나 차년도 회계에 인건비를 확보하지 못하는 일도 발생하였다(김수영, 성향숙, 2010). 따라서 국고보조금과 분권교부세에 크게 의존하는 지방재정으로 가정외보호서비스 예산을 책정한다는 것은 그 재정의 안정성이 위협받을 수 있음을 의미한다.

지방이양 이후 국고보조금과 여기에 매칭해야 하는 지방재정으로 운영되기 시작한 가정외보호아동의 정책과 서비스가 지자체별로 어떻게 달라졌는지에 대한 실증적 연구는 거의 없다. 따라서 다른 종류의 복지 예산 및 정책에서 지자체별로 어떤 차이가 발생했는지 선행연구들을 살펴보면 몇 가지 문제점을 지적하고 있다.

우선 지자체의 자체 재원 부족을 들 수 있는데, 현행 국세 대 지방세 세입비율은 79:21이며 전국 평균 재정자립도는 53%에 불과하다. 또한 지자체 간의 재원불균형이 심화되고 있으며 사회복지예산의 규모도 큰 차이를 보이고 있다(최성은, 2010). 저소득계층이 많이 거주하는 수도권은 지방에 비해 1인당 사회복지예산뿐만 아니라(진재문, 2008), 아동 1인당 아동복지예산도 적은 것으로 나타났다(정윤미, 강현아, 2012). 재정자립도가 낮은 지자체는 일부 사업(예, 결식아동급식)포기, 서비스의 질 저하, 서비스 인프라구축의 어려움 등의 문제가 나타나기도 하였다((김수영, 성향숙, 2010; 김태일, 김민경, 2010).

재정분권화의 또 다른 문제점은 선거선출직인 지자체 장에게 정치적으로 유리한 대상에 대한 사회복지사업을 증대하고 그렇지 않은 대상에 대해서는 예산을 축소하는 결과를 가져올 수 있다는 점이다. 이러한 우려 때문에 사회적 취약계층에 대한 서비스는 중앙주도의 국고보조사업으로 전환해야 한다는 주장(구인회 외, 2009; 박병현, 2008)이 제기되기도 하였다. 가정외아동보호서비스는 지자체의 재정자립도 등의 지자체 특성, 지자체 장의 의지나 정치적 역동과 관계없이 기본적인 서비스 수준을 유지할 수 있도록 예산의 적절성과 안정성이 보장받아야 할 것이다.

본 연구는 전국 19개(경기 2개, 제주 3개로 분류됨) 광역지자체 2011년도 본 예산서와 각 지자체의 행정통계에서 획득한 2차 자료들을 분석하였다. 2008년부터 사업별 예산으로 개편된 후에는 각 지자체 세출예산은 기능별, 사업별 등으로 통일되어 작성하고 있다. 또한 이전에는 예산안에 따로 범주화되지 않았던 사회복지분야가 생겼고, 그 분야 내에 기초생활보장, 취약계층지원, 보육⋅가족 및 여성, 노인⋅청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지일반을 포함하는 형태로 변화한 것이다(윤영진 외, 2007; 행정안전부, 2007).

그러나 지자체 예산서에 가정외보호서비스 예산(요보호아동 사업예산)이 따로 구별되어 있지 않은 탓에 본 연구는 각 지자체 예산서에서 관련 항목을 찾는 작업부터 시작하였다. 세부사업 항목 중 가정위탁(지자체에 따라서는 가정위탁 및 소년소녀가정예산), 그룹홈, 아동복지생활시설(혹은 아동복지시설)로 표시된 항목을 모두 찾아 각 항목의 예산 규모를 파악하고 그 총액을 합산하여 가정외보호 아동 서비스 예산(아동양육시설, 그룹홈, 가정위탁보호 관련 예산) 총액을 구하였다. 그 외 요보호아동 수는 보건복지부 자료나 각 보호유형 관련 자료를 통해 전체 요보호아동 수를 합산하였다. 각 지자체별 전체아동 수는 행전안전부의 2010년도 주민등록 인구통계 자료를 활용하였다.

예산 관련 행정자료를 분석하는 것과 더불어 본 연구는 가정 외 아동보호서비스 현장에서 실무자들이 예산 획득과 집행에서 어떤 경험을 하는지, 예산 구조, 규모, 집행과 관련하여 어떤 의견을 가지고 있는지 포커스그룹 인터뷰(이후 FGI)를 통해 파악하였다. FGI방법은 집단 상호작용을 통해 연구자의 관심 주제에 대한 정보와 자료를 수집하는 질적연구방법이다(Morgan, 1997). 이 방법은 연구자의 관심에 따라 비교적 단기간에 원하는 정보를 수집할 수 있는 장점이 있으며, 참여자들에게 관심있고 중요한 주제에 대해 깊이 있는 자료를 조사할 때 실시한다(신경림, 조명옥, 양지향, 2004).

가정외보호서비스 각 보호유형 기관을 대표하는 중앙기관(한국아동복지연합회, 한국아동청소년 그룹홈연합회, 중앙가정위탁지원센터)에서 각 보호유형별로 회계를 담당하는 실무자들을 추천받아 FGI 참여자들을 선정하였다. 참여자들의 특성은 <표 1>과 같다.

FGI 실시 1주일 전에 참여자들에게 보호비용과 관련되는 질문지를 미리 보내어 그 내용의 적절성과 타당성을 검토받았으며, 예산 및 수입/지출 세목별로 구체적인 규모를 미리 파악하도록 요청하였다. 각 유형별로 2∼3시간 정도 진행된 FGI에서 연구자 2인이 진행자 역할을 하였으며 대학원생 2인이 오디오 토론내용을 녹음하고 전체적 내용을 노트북에 기록하였다. 2011년 1월 중에 3개의 보호유형별로(시설, 가정위탁, 그룹홈) 각 1회씩 총 3회의 FGI세션이 이루어졌으며 각 세션별로 5명의 실무자가 참여하였다. 면접 질문은 연구주제에 맞춰 구조화된 질문을 토대로 하였으며, 크게 수입항목 및 규모, 지출항목 및 규모, 각각에 대한 의견으로 나눌 수 있다. 전체 질문 절차는 Krueger와 Casey(2000)의 질문형태를 따랐다(<표 2> 참고).

결과 분석을 위해 면접과정에서 얻어진 모든 자료를 전사(transcription)하고, Krueger와 Casey(2000)가 제안한 분석방법대로 그 자료를 자세히 읽으면서 중요한 정보에 색깔 펜으로 표시를 하였다. 표시된 정보에서 다시 주제별로 분류하여 검토하였으며, 대범주와 하위범주를 다시 구분하였다. 연구의 신뢰성과 타당성 확보를 해 인터뷰 과정에서 진행자가 지속적으로 참여자들과 논의 내용에 대해 확인하고 정리하는 과정을 거쳤다. 데이터의 삼각화(Cresswell, 2005)를 활용하여 오디오 녹음기록, 구조화된 질문지, 전사 자료, 현장기록 등 다양한 자료를 비교 검토하였다.

<그림 1>에 나타난 각 광역지자체의 예산액은 지자체 예산서에서 각 세부사업 명칭을 확인하여 가정외보호에 해당되는 지방비 예산액을 총합한 것이다. 또한 이렇게 구한 지자체 예산액을 해당 지자체 요보호아동 수로 나누어 아동 1인당 예산액도 계산하였다(자세한 내용은 <표 4> 참고, 지면관계로 본 논문 가장 뒷부분에 위치).

예산총액만 볼 때는 예상대로 서울이 가장 큰 규모(약 350억원)를 나타내었으며, 그 다음이 부산(약 240억원), 대구(약 150억원), 인천(약 120억원) 순으로 나타났다. 가장 적은 규모의 예산을 보인 지자체는 강원(10억 1천여만원)이었고, 그 다음이 경북(약 25억원), 울산(약 28억원) 순으로 나타났다.

요보호아동 1인당 예산 역시 지역별 격차가 큰 폭으로 존재하고 있었다. 대구가 가장 높게 나타났으며(연간 1,230여만원), 그 다음이 대전(1,130여만원)인 것으로 나타났다. 반면, 강원도가 42만 7천원으로 요보호아동 1인당 배정 예산이 가장 적었으며, 그 다음이 경북(104만원), 전남(152만원)으로 나타났다.

보호유형별로 전체 지자체의 예산 규모 총액과 그것을 요보호 아동 1인당 액수로 나타내면 <그림 2>와 같다. 보호유형별로도 큰 폭의 격차가 존재하는 것을 확인할 수 있다. 광역지자체 예산의 경우, 시설양육에 가장 많은 예산규모가 투입되며, 보호아동 1인당 예산액으로 계산해볼 때도 시설이 1인당 약 811만원의 지방비가 연간 책정됨을 알 수 있다. 이는 가정위탁아동 1인당 예산액(약 85만원)과는 거의 열 배 가까운 차이였다. 이 금액 차이는 물론 지방비의 투입 차이이므로 실제 전체 재정투입의 차이라고 보기는 어렵다. 그러나 그만큼 재원에 있어 보호유형별로 차이가 크다는 점을 시사한다. 이러한 차이는 뒷부분에서 설명할 지자체별, 보호유형별 분권교부세 투입 비율의 차이에서도 잘 드러난다.

1) 시설보호서비스 예산 항목

보호형태별, 광역자치단체별 예산 항목을 분석해보면, 양육시설의 경우 예산항목은 크게 시설운영지원, 아동지원, 행사지원, 퇴소아동 자립지원, 시설기능보강비 등으로 묶을 수 있다. 이 중 시설기능보강비는 모든 지자체에서 국고보조금으로 50% 충당되었다. 종사자 인건비(지자체별로 따로 분리하지 않고 시설운영비로 다 포함한 곳도 있음), 특별수당(처우수당, 특수근무수당), 시설관리운영비 등의 항목을 시설운영비로 포함하여 분석하였으며, 시설예산 중 가장 큰 비중을 차지하였다. 자치단체별로 시설아동에 대한 예산항목은 매우 달랐다. 예를 들어 대구의 경우 부식비, 피복비, 심성관리비, 간식비, 영아위생대, 결혼지원, 예능교육비, 수학여행경비, 예절교육 등 세분화된 지원항목이 책정되어 있다. 이에 비해, 광주는 용돈지원, 참고서 구입비 정도만을 책정하였다.

2) 그룹홈 예산 항목

그룹홈 예산은 다른 두 보호형태와는 달리 크게 세분화되어 있지 않다. 거의 모든 지자체에서 운영지원비와 아동지원비로만 책정되어 있다. 그룹홈 예산은 서울과 다른 지자체 구분 없이 국고보조금으로 40%가 충당되며 나머지 60%는 지자체의 매칭펀드로 운영된다.

3) 가정위탁보호서비스 예산 항목

각 지역의 가정위탁보호에 대한 예산 항목을 검토해보면 위탁지원센터 운영비, 위탁아동지원비, 상해보험료, 위탁아동자립지원, 심리치료지원비로 분류될 수 있다. 국고보조금 비율은 지자체별로 조금씩 차이가 있는데, 재정자립도에 따라 70% 혹은 82% 정도가 국고보조금을 통해 충당된다. 재정자립도가 가장 낮은 강원도만 상해보험료와 심리치료비 두 항목에 대한 국고보조금 비율이 92%로 나타났다.

가정위탁 예산 역시 아동지원 관련 항목 수나 내용이 지자체별로 다양했다. 공통 항목은 양육보조금과 상해보험료 지원이었다. 19개 지자체 단체 중 아동지원과 관련하여 이 두 가지 항목만 책정해놓은 곳은 인천, 광주, 대전, 충남, 경기였다. 4∼5가지 이상의 다양한 항목의 예산을 가지고 있는 곳은 서울, 부산, 대구, 울산, 전남, 경북 등으로 나타났다. 예를 들어, 서울에는 효정신함양비, 미진학청소년학원수강료, 자립정착금, 대학입학금 등의 항목이 있었다. 많은 지자체에서 교육 및 자립지원 항목을 제외하면 1회성 비용을 책정해 놓았음을 알 수 있었다.

제주도는 특별자치구역으로 다른 지자체와 다르게 도에서 예산을 편성하고 운영하기보다는 하위 지자체인 제주시와 서귀포시로 이양하였다. 도에서 관리하는 항목은 가정위탁의 경우 센터 운영비와 상해보험료 지원밖에 없었으며, 양육시설 경우는 시설아동 위문비, 시설아동 축구대회 비용과 같은 행사비용밖에 없었다. 따라서 같은 제주도라도 제주시와 서귀포시 간에 항목 구성뿐만 아니라 예산충당방법에 있어 큰 차이를 보였다. 제주도의 또 다른 특성은 가정외보호서비스 예산의 많은 부분을 지방채를 통해 충당하고 있다는 점이다.1) 지방채 발행은 지자체재정이 어려울 경우 안정적 재정을 확보하기 위한 하나의 방법이 될 수도 있겠지만 미래세대에 대한 부담이 될 수도 있기 때문에 신중을 기해야 할 필요가 있다.

지방이양된 사회복지서비스의 재원은 국고보조금과 지방분권교부세로 나누어 볼 수 있다. 분권교부세는 지자체장의 의지나 지자체의 상황에 따라 포괄적 목적내에서는 임의적으로 예산을 배정할 수 있다. 즉 지자체가 상대적으로 중요하다고 생각되는 서비스에 좀 더 많은 재원을 투입하게 되고, 다른 여건이 동일하다면 결과적으로는 좀 더 높은 충당비율을 갖게 될 가능성이 크다. 따라서 본 연구는 가정외보호서비스 예산 중에서 각 지자체별 분권교부세 충당비율을 분석하였다(<표 5> 참조, 지면관계로 본 논문 가장 뒷부분에 위치함).

그룹홈의 경우는 분권교부세가 모든 지자체에서 투입되지 않는 것으로 나타나 분석에서 제외하였다. 양육시설 예산의 경우, 서울을 제외한 18개(경기 2개, 제주 3개로 분류됨) 지자체 중 9개의 지자체가 시설운영비와 아동퇴소정착금의 일부를 분권교부세로 충당하고 있는 것으로 나타났다. 분권교부세 충당 비율은 낮게는 18% 정도에서 100%까지 지자체별로 차이가 컸다. 많은 지자체에서 분권교부세가 투입되는 시설운영비와 자립지원비를 충북, 충남, 경남에서는 자체 예산으로 100%충당하고 있었다.

가정위탁의 경우는 분권교부세가 주로 센터운영비와 위탁아동양육지원비 항목에 투입되고 있었다. 8개의 지자체에서는 두 항목에 다 투입되었으며, 나머지는 센터운영비에만 투입되었다. 양육시설과 가정위탁에서 동일하게 분권교부세가 주로 투입되는 항목은 서비스 수행에 가장 기본적으로인 예산인 기관운영비라고 볼 수 있다. 이는 서비스 재정이 상당히 불안정한 상태에 있음을 시사한다. 분권교부세 재정이 없다면 자체 예산으로 충당되어야 할 것이므로 지자체로서는 부담이 클 수밖에 없을 것이다. 실제 감사원(2008) 자료에 따르면 재정분권 이후 아동, 장애인, 노인복지 분야에서 지방정부의 부담이 증가하는 것을 알 수 있다. 이렇게 아동복지서비스에 대한 지방 재정 압박이 증가하는 상황에서 재정자립도가 낮은 경우, 그 부족분은 주로 분권교부세를 통해 충당될 수밖에 없을 것이다.

여기서, 지자체 재정자립도와 분권교부세 충당비율의 관계를 좀 더 자세히 분석하였다. <그림 3>의 패널(a)와 (b)는 지자체의 재정자립도와 분권교부세 충당비율의 관계를 나타낸 것이다. 시설과 가정위탁 모두 재정자립도가 높을수록 분권교부세 충당비율이 낮아지는 경향을 보여주고 있다. 이는 재정자립도가 높을수록 지자체가 중앙정부로부터 교부받는 분권교부세의 크기가 작아지기 때문이다. 그러나 다음과 같은 두 가지 측면에서 흥미로운 점이 있다. 먼저, 동일한 재정자립도를 가지고 있는 지자체 사이에서도 보호서비스에 대한 분권교부세 충당비율의 격차가 큰 폭으로 존재한다는 점이다. 예를 들어, 시설의 경우 전남, 경북, 경기2(북부)은 추세선 보다 매우 위쪽에 위치하고 있어 재정자립도 수준에 비해 높은 지자체 지원수준을 보이고 있음을 알 수 있다. 반면 부산, 인천, 제주, 경기1(경기남부)은 추세선보다도 상당히 아래쪽에 위치하고 있어 가정외아동보호서비스가 지자체 내에서도 상대적으로 지원 우선순위가 높지 않다고 추론해볼 수 있다. 이는 지자체 간의 가정외보호서비스에 대한 지원수준에 큰 차이가 있음을 보여주는 결과이다. 두 번째 흥미로운 점은 패널(c)에서 찾아볼 수 있다. 특정 지자체가 시설에 대한 지원 정도가 높으면 이는 가정위탁에 대한 지원으로도 이어진다는 사실이다. 즉, 동일지자체 내에서 가정외보호 유형 간에는 분권교부세 충당비율에 큰 차이가 없음을 알 수 있다. 이는 지자체의 가정외아동보호서비스에 대한 우선순위가 반영된 결과로 볼 수 있다.

다음은 FGI 결과이다. 가정외보호서비스 현장실무자들이 예산을 확보하고 운용하면서 느낀 어려움이나 문제점을 알아보고 그들의 전반적 의견을 탐색하였다. FGI에서 논의된 대주제는 크게 수입관련 논의와 지출관련 논의로 분류할 수 있다.

1) 수입 관련 내용

FGI의 첫 대주제는 수입에 대한 내용으로, 인터뷰 참여자들은 기관에 지원되는 수입 항목들이 어떤 것이 있는지, 수입과 관련된 의견이나 경험은 무엇이지 논의 하였다. 이와 관련하여 논의된 내용을 재분류하면 아래와 같다.

(1) 가정외보호 유형별 차이

FGI 결과, 예산 및 지출구조가 세 보호유형(양육시설, 가정위탁, 그룹홈)에 따라 매우 상이함을 알 수 있었다. FGI 참여자들에 의하면 양육시설은 항목별로 예산을 산정하고 아동숫자에 정비례한 예산을 지원받는 데 비해, 그룹홈은 아동 수에 관계없이 일정 비용(해당 그룹홈의 경우 연간 약 4천만원)을 지원받는다고 설명하였다. 가정위탁 관계자들은 센터 운영비 외에 아동에 대한 기초생활수급비(아동 1인당 월30∼35만원), 양육지원비(1인당 월 10만원), 상해보험료가 주된 지원이라고 응답하였다. 양육시설은 아동에 대한 생계비 책정이 보장시설수급자 형태(생계비 12만원, 피복비 1만원, 한끼 식비 1,300원)인 데 비해, 가정위탁이나 그룹홈의 경우는 아동에게 지급되는 개인수급자 형태였다.

민간 지원에 있어서도 큰 차이를 보였는데, 양육시설의 경우는 주로 현물형식으로 많은 후원을 받고 있다고 응답하였으며 자원봉사자도 많은 경우는 수백 명에 이르는 것으로 보고되었다. 그러나 가정위탁지원센터나 그룹홈의 경우에는 민간 후원금이 거의 없는 것이나 마찬가지였다. 인터뷰 참가한 한 지역가정위탁지원센터의 경우 3억 5천만원의 센터 수입금 중 민간 지원금은 전혀 없으며 법인전입금은 약 2억 원 정도이며, 이 법인전입금의 비율은 센터마다 모두 다르다고 설명하였다.

(2) 지자체별 차이

앞서 지자체 예산 분석결과에서도 나타났듯이 FGI 결과에서도 수입에 있어 지자체별 큰 차이가 지적되었다. 참여자들은 아동 지원(교육비, 의료비, 퇴소시 자립지원금) 및 인건비 지원에 있어 큰 차이를 보인다고 설명하였다. 면접참여자들은 모두 수도권지역의 기관 종사자들이었음에도 불구하고 지자체의 지원액수와 항목에서 서로 많은 차이를 확인하며 놀라워하였다.

가정위탁의 경우 상해보험을 통해 입원비, 특진비, 치과치료비 등을 지원받는데, 지역별로 계약내용이 상이하여 의료지원 내용이 달라질 수 있다. 또한 양육보조금도 같은 서울에서도 구마다 달라 강남의 경우 다른 지역에 비해 2배 정도가 나온다고 하였다.

특히, 지자체의 인건비 지원에 있어 차이가 많이 난다는 점을 들면서 이는 인력의 안정성에도 영향을 미친다고 하였다.

(3) 국민기초생활제도를 주 수입원천으로 해야 하는 불합리성

가정외아동보호서비스의 가장 중요한 수입 원천은 세 보호유형 모두 국민기초생활수급 혜택임을 알 수 있었다. 생활비를 위한 현금지원 외에도 각종 할인혜택이나 현물지원이 다양하였다. 예를 들어, 가정위탁의 경우 가정위탁모들은 현금보조 외에도 휴대전화 기본요금 지원, 인터넷 요금, 전기료 할인, 의료비 지원, 난방비, 정신보건센터를 통한 장애나 심리검사혜택 등 다양한 지원을 받을 수 있다고 설명하였다. 아동의 연령에 따라 기초생활수급액이 달라지는데, 시설종사자들은 시설인건비와 수업료 제외하고 초등학생의 경우 연 300만원, 고등학생의 경우 500만원 정도로 추산하였다. 시설아동은 시설수급자로 자동지정이 되지만 가정위탁아동의 경우는 담당공무원의 결정에 따라 수급자 지정되지 않았을 때에는 아동에게 큰 어려움이 발생할 수 있다고 지적하였다.

FGI 참여자들은 국민기초생활보장제도에 의존하면서 경험하는 불합리성이 주로 논의되었다. 예를 들어, 위탁아동의 경우는 아동 친가정 형편에 맞추어 수급액을 정하므로 아동마다 수급액이 다른 점을 문제점으로 지적하였다. 가정위탁관계자들은 공무원에 따라서는 위탁가정의 경제형편이 어렵지 않은데, 왜 정부가 양육비 지원을 해줘야 하는지에 대한 의구심을 가지고 있다는 지적도 있었다.

(4) 다양한 전달체계를 통해 받아야 하는 지원

인터뷰에 참여한 가정위탁부모들은 아동지원을 받을 수 있는 매우 다양한 정보를 알고 있었으며 그 정보에 대한 필요성을 인식하고 있었다. 그러나 이와 동시에, 지원을 받기 위해 많은 노력을 기울여야 하며 지원 체계가 너무 다양하거나 전달체계가 자주 바뀌어 혼란스러울 때가 많다고 고충을 토로하였다. 전달체계는 중앙정부, 지자체, 민간재단, 아동의 학교나 교육청 등이 포함되며, 아동의 상황과 욕구에 따라 각 전달체계별 지원방식을 파악해야 한다.

전달체계마다 지원 액수 자체는 크지 않았지만 지원내용은 매우 다양하여, 어느 지자체는 한 아동 당 어린이날이나 명절 때 해피머니상품권 2만원, 한시적으로는 난방비나 연료비 혹은 에너지 지원비용의 명목으로 월 2만원씩 지원한다. 서울은 친부모가 사망한 아동에 대해 명절 때 제수비용조로 5만원씩 지급한다든가, 휴대폰 기본요금이나 인터넷 강의를 지원해준다. 또한 학교를 통해서는 과거의 학교무료급식 및 우유지급, 문화체험비(서울 강남구가 가장 많은 연간 14∼15만원), 학습바우처(연간 최대 30만원까지) 등의 지원이 있다. 친인척 및 대리위탁가정에 대해서는 무이자로 전세자금(서울 7천만원, 수도권은 5∼7천만원 정도) 대출도 해준다고 하였다.

특히 아동에 대한 사교육비나 특별활동비 등은 민간의 후원을 통해 이루어지는 경우 매우 많아 이에 대한 정보의 중요성을 언급하였다. 민간 기업에서는 장학금, 학용품, 의복 지원, 김치 등을 지원해주며, 큰 재단을 통해서가 아니더라도 개인학원이나 학습지 회사 등에 따라 지원이 이루어지기도 한다. 본 연구에 참여한 위탁부모들은 대체로 위탁경험이 많으며, 교육수준도 높은 편으로 다양한 지원정보를 파악하고 있었으나, 후원을 받으려면 위탁부모의 정보와 노력이 필요하므로 조부모가 위탁부모인 대리위탁가정의 경우는 어려울 수도 있다는 우려를 표시하였다.

(5) 민간 후원에 대한 지나친 의존

앞서 언급했던 것처럼 민간의 후원은 어느 보호유형에게나 중요한 자원이다. 그 중 특히 많은 민간 후원을 받는 곳이 양육시설이었고, 주로 대규모의 동일 물품지원형태가 많은 것으로 나타났다. 시설종사자들은 민간의 후원물품 지원 금액을 환가액으로 추산하면 그 지원 받은 액수가 큰 것으로 보이게 되어 정부 지원을 받는 데에 불리해질 수 있다고 토로하였다. 또한 대규모의 현물로 한꺼번에 들어오기 때문에 매우 비효율적이면서 시설입장에서는 소비에 어려움을 겪는다는 지적이 있었다. 이런 경우 대규모의 물품이 시설 아동이 다 필요로 하는 현물도 아닌데, 괜히 행정처리 시간만 늘어나는 불편함을 초래한다는 것이다.

(6) 정부 정책의 전반적인 문제점

양육시설 및 그룹홈 종사자들은 정부의 정책은 시설의 소규모화를 지향하면서도 지원은 대규모일수록 커지는 모순적인 구조의 문제점을 꼽았다. 대규모의 양육시설은 정부의 지원뿐만 아니라 민간 후원을 받는 데 있어서도 더 유리한 것으로 지적되었다. 반대로 소규모 그룹홈은 정부지원뿐만 아니라, 홍보 및 가시적 효과가 부족해 민간지원도 열악해지는 것으로 나타났다.

또한 가정외보호서비스에 대한 정부의 전반적인 개입부족에 대해서도 지적이 이루어졌다. 가장 심각한 구조적 문제로 지적된 것은 정부가 요보호아동의 친부모로 하여금 친권을 포기하게 하지도 못하고, 자녀 양육에 대한 책임도 지게 하지 않아 국가의 재정압박이 증가하게 된다는 것이었다.

수입과 관련한 마지막 논의는 지원이 더 필요하다고 생각되는 항목에 대한 것이었는데, 가장 많이 지적된 항목은 아동을 위한 심리치료비 및 심리검사비였다. 시설종사자들은 장애가 심각한 수준의 아동들은 치료시설로 가지만 그렇지 않은 아동들은 경계선에 해당하는 아동들이 매우 많아지고 있는 상황이라고 설명하였다. 그 외에 지원이 더 되었으면 하는 항목으로 치과 치료비, 안경비용, 사교육비, 아동퇴소지원금 등이 언급되었다.

2) 지출 관련 내용

(1) 보호유형별 상이한 인건비 책정

수입 부분에서 지자체 지원항목 중 가장 차이가 컸던 부분이 인건비라고 앞서 설명하였는데, 지출 부분 중에서도 인건비가 그 구조와 액수에 있어서 큰 차이가 있다고 지적되었다. 예를 들어, 양육시설과 가정위탁 분야의 종사자 인건비는 호봉(1∼30호봉)승급 구조인 데 비해, 그룹홈의 경우 그렇지 않다. 또한 그 액수에 있어서도 큰 차이가 발생한다는 설명이었다.

또한 법적으로 정해진 인력기준은 있으나 지자체 예산이 없으면 그 인력에 대한 지원이 없고 기관으로서도 인력을 채울 수 있는 방법이 없기 때문에 할 수 없이 겸직 등의 편법을 통해 해결한다는 문제점도 지적되었다.

(2) 양육비와 교육비에 대한 부담

지출 중에서 아동을 위한 양육비와 교육비 지원이 보다 현실화되어야 한다고 주장되었다. 예를 들어, 양육시설의 경우 국민기초생활보장 생계비가 아동 1인당 월 15만원 정도이고 시설운영비는 따로 계산되어 나온다. 아동의 한 끼 식비가 약 1,300원인데, 지역아동센터도 아동 1인당 식비가 3,500원 정도라는 점을 고려하면 턱없이 낮은 금액이라 할 수 있다. 부족한 식비나 생계비 비용은 민간단체후원이나 시설 자체의 다른 비용으로 해결한다고 하였다.

가정위탁부모의 경우는 자신이 양육하는 위탁아동에 대한 양육이나 교육 부분에 있어 다른 가정의 일반아동이나 자신들의 친자녀와 비교되는 것이 부담스럽다는 점을 토로하였다. 이런 심리적 부담 때문에 양육비나 교육비를 중산층 수준의 비용으로 쓰게 된다는 것이다.

또 하나 부담스럽고 걱정되는 비용 부분으로 위탁부모들은 아동의 자립 비용, 특히 주거비용과 대학교육 비용을 꼽았다. 정부의 자립지원금(서울은 퇴소 시 500만원, 대학입학금 300만원 지원)이 있기는 하지만, 일회성 지원이므로 아동의 자립에 대한 걱정이 크다는 것이다. 따라서 자립지원을 위한 목돈 마련을 위해 가정위탁부모가 그 위탁아동의 아동발달계좌의 후원자가 되어 후원금을 적립해 나가는 경우가 많았다.

1)지방채는 지자체가 일반공중으로부터 세입재원에 충당할 목적으로 집단적 대량적으로 부담하는 채무이므로 이자와 원금을 후일에 지자체에서 상환 또는 지출하여야 한다(출처: 대한민국정부 행정용어사전).

본 연구는 지방이양 후 가정외아동보호서비스 예산이 각 지자체별로 어떤 항목을 구성하여 어떻게 배정되며 그 재정원천은 무엇인지 알아보기 위하여 예산서 및 각종 관련 통계자료를 분석하였다. 이를 통해 지자체별, 보호유형별 차이를 비교하였다. 덧붙여 본 연구는 이 예산이 실제 서비스현장에서 어떻게 운용되고 있으며 거기서 겪는 어려움은 무엇인지 포커스 그룹인터뷰방법을 통해 분석하였다.

지자체별로 관련 예산을 분석한 결과, 전체 아동복지서비스 예산이 저조하듯이 가정외보호 서비스예산 역시 매우 열악하다는 것을 알 수 있었다. 분권교부세로 충당하는 비율도 높았다. 더구나 분권교부세로 충당되는 항목들은 기관운영비와 아동지원비 등 서비스 운영에 있어 핵심적 항목들이었다.

두 번째로 지적할 결과는 가정외보호서비스의 예산 부분에서 지자체별 일관성이 크게 떨어진다는 점이다. 이는 지자체별 상황에 따른 자율적 적용의 결과라고 해석할 수도 있지만 예산규모, 예산 항목, 요보호아동 1인당 예산 액수 등 모든 면에서 큰 차이를 나타내어 그 형평성 측면에서 큰 우려를 불러일으킨다. FGI에서도 역시 실무자들은 지자체별로 재정지원이나 서비스정책에 있어 큰 차이가 있다는 점을 토로하였다.

지역 차이 외에 또 다른 형평성 이슈는 보호유형별 차이이다. 예산서 분석 결과, 예산규모, 예산운영방식과 예산 항목 등에 있어 보호유형별 차이가 뚜렷이 나타났다. FGI 결과에서도 실제 현장에서의 예산지원 규모, 인건비나 민간후원금, 자원봉사실적에 있어 보호유형별로 큰 차이가 발생한다고 지적되었다.

이 결과를 바탕으로 본 연구는 다음과 같이 제언한다. 우선 가정외보호서비스예산에 대한 적정수준의 예산 확보와 함께 동일 욕구를 가진 아동 클라이언트에 대해 지역별로 보호유형별로 그 수준에 있어 차이가 발생하지 않도록 해야 한다. 이를 위해 중앙정부는 적정보호비용 수준을 정하고 표준서비스 안을 마련해야 할 것이다. 재정분권화 이후 아동복지는 다른 어떤 사업보다도 지자체장의 가치관이나 태도에 따라 크게 영향받을 수 있다는 문제가 있다. 아동은 자신의 권리를 주장할 수 있는 능력이 떨어지고 보호가 필요한 아동들의 부모 역시 정부에서 시행하는 아동복지에 대해서 무관심한 경우가 많다. 따라서 중앙정부에서 권고하는 아동복지 중 아주 기본적인 것에 대해서만 제한적으로 사업을 수행하는 지자체도 많은 실정이다.

또한 중앙정부가 좀 더 적극적인 리더십을 보여야 한다. 친가정의 보호와 보살핌을 받지 못하는 요보호아동에게 부모역할의 책임을 질 수 있는 마지막 보루는 국가이다. 그러나 안타깝게도 본 연구결과에서도 볼 수 있듯이, 우리나라의 가정외보호서비스는 ‘공공(public)’서비스라고 하기 무색할 만큼 국가의 리더십과 책무성이 부족하다. 요보호아동의 친권에 대한 국가의 개입이 부족함은 물론이고, 서비스 내용에서 아동의 배치와 보호, 프로그램 내용과 평가에서 민간기관이 국가를 대신하고 있다. 예산지원에 있어서도 본 연구 결과를 통해 밝혀진 바와 같이 지방정부마다 크게 다른 예산안과 액수를 통해 이루어지고 있는 실정이다.

중앙정부는 요보호아동들에 대한 보호의 책임을 더 이상 지자체에만 떠넘길 수 없다. 앞서 미국이나 영국의 예에서도 보았듯이, 우선은 가정외보호 서비스를 포함하는 아동복지 전반에 대한 국가적 목표의 수립이 필요하다. 국가적으로 동의된 장기적이면서도 명확한 목표의 제시가 있어야 이에 따른 적정 수준의 예산배정과 서비스의 확보가 따를 수 있다.

덧붙여 중앙정부는 지방이양된 가정외보호서비스에 대한 보다 구체적 정보를 확보해야 한다. 중앙정부는 지방정부로부터 최소한의 기본적 데이터, 예를 들어 각 지자체(기초)의 보호형태별 아동의 배치, 예산안, 액수, 예산운용, 가정외서비스 프로그램 내용 등의 자료를 요구하여 파악해야 할 것이다.

가정외보호서비스가 지방이양되었다고는 하지만 여전히 국고보조금이나 분권교부세를 통해 적지 않은 규모의 예산이 지방정부에 지원되고 있음을 우리는 확인하였다. 중앙정부는 이러한 예산 지원 수준을 지방정부에 대한 다양한 모니터링과 함께 연계해야 할 필요가 있다. 미국만큼 자세한 수준은 아니더라도 특정서비스 프로그램에 대한 지자체의 의무적 지출규정을 마련한다든지, 국가적 및 지역적 최저선 기준을 마련할 수 있을 것이다. 또한 중앙정부의 지자체에 대한 평가를 활발히 하고 그 평가결과를 사업예산 지원에 보다 적극적으로 활용하거나 지방정부와 성과계약을 체결하는 방법도 생각해볼 수 있다. 가정외보호서비스의 수준을 적정수준으로 유지하기 위해서는 지방정부와의 긴밀한 협력뿐 아니라 지방정부에 대한 성과 인센티브 시스템의 도입도 검토할 수 있다. 또한 지방교부금의 기준재정수요 산정 과정에서 가정외보호 아동과 같은 사회적 취약계층 아동을 위한 정책 요소를 강화하는 방법을 충분히 검토해야 할 것이다. 부가적으로, 지방이양의 역기능 최소화를 위하여 지자체 전문성 강화를 목표로 하는 역량강화, 복지축소에 따른 우려를 불식시키기 위한 의무적 지출규정, 지방교부금의 기준재정수요 산정에서 복지요소 강화 등과 같은 방안도 고려되어야 할 것이다(정익중, 2009).

가정보호서비스와 연결하여 아동복지분야에 대한 전반적 제언을 해보면, 우선이 분야의 지방이양사업 비율에 대한 제고가 필요하다는 점을 지적한다. 아동복지분야는 다른 사회복지부문과 비교할 때 지방이양사업의 비율이 국고보조사업보다 월등히 높다. 지방이양에 대한 정책 결정은 물론 해당 사무의 성격, 국가정책과의 연계성, 집행의 효율성 등을 감안하여 이루어진 것이긴 하지만, 아동처럼 정책결정과정 참여나 선거 등을 통해 자신의 의사를 반영할 수 없는 대상에게 이러한 분류가 과연 타당한 것인가에 대한 검토가 필요하다. 이렇게 아동복지 예산의 대부분이 지방이양사업인 경우, 신규 아동복지사업의 개발은 차치하더라도 점점 기존 아동복지사업을 유지하기도 어려울 수 있다. 최근 한 연구(정윤미, 강현아, 2012)에 의하면 기초자치단체의 아동복지 예산에 가장 주요한 영향을 미친 요인은 바로 전년도 예산이었다. 이 결과는 사업에 대한 평가나 성과결과가 차년도 사업계획과 예산배정에 영향을 미치기보다는 이전에 하던 사업을 그대로 답습하여 유지한다는 것을 시사한다. 따라서 아동복지사업의 권한⋅재정을 지방정부로 완전히 이양하는 방식보다는 기획⋅재원확보는 중앙정부 차원에서 구상하고 집행 단계에서 지방정부에 포괄 보조하는 분권형식을 적용하는 것이 바람직할 것이다.

또한 아동복지서비스 제공에서 공공의 역할을 강화하는 것이 필요한데, 이를 위해 우선 공공의 서비스 참여 비중을 높여야 한다. 공공의 역할은 공공의 서비스 제공 주체로서의 참여만으로 완성되는 것은 아니다. 공공이 수행하여야 하는 주요 기능이 있으며 이러한 기능을 제대로 수행하여야 할 것이다. 대표적으로 대상자의 선정과 배치, 그리고 허브의 역할이 그 예들이다. 이러한 공공의 기능은 복지혼합과 같이 공공뿐 아니라 비영리, 영리 등을 서비스 제공주체로 포괄하는 복잡 다양한 서비스 제공체계에서 더욱 중요하다. 공공의 자금으로 제공하는 아동복지서비스의 경우 아동의 권리를 보장하기 위하여 정확한 대상자 선정을 하도록 역할을 다해야 하며 이 과정에서 대상의 누락이 발생하지 않도록 하여야할 것이다. 또한 서비스 욕구를 가진 아동이 적절한 서비스 제공처로 접근할 수 있도록 배치하여 아동의 권리가 양질의 서비스를 통해 구현되도록 해야 한다. 특히 복잡한 아동복지서비스 제공체계에서 각 제공 주체 간 조정이 이루어지도록 공공의 허브로서의 기능도 전체 아동복지 구현에서 핵심적인 요소가 될 수 있다(이현주, 정익중, 2012).

마지막으로 본 연구의 한계를 제시하면, 본 연구는 지방정부의 가정외보호 예산 항목과 예산서를 분석함에 있어 1년치(2011년)의 예산에만 초점을 두었으므로 장기간 예산 액수나 항목의 변화는 살펴보지 못하였다. 또한 본 연구는 FGI를 통해 가정외보호아동서비스의 현장에서 체감하는 다양한 예산 운용 경험을 파악하고 분석할 수 있었음에도 불구하고, 인터뷰 참여 현장실무자들은 주로 서울과 수도권 중심으로 한정되었기 때문에 다양한 지역에서의 실무자 경험을 비교하여 논의하기에는 역부족이었다. 하지만 이러한 한계에도 불구하고 본 연구는 그동안 선행연구에서 거의 다루지 않았던 지방이양 이후 ‘가정외보호아동 서비스의 예산’이라는 주제에 대해 실증자료를 마련하고 학문적 논의를 시작하였다는 점에서 의의가 있다.

2)강원도의 경우 추경예산으로 포함된 시설보강비 96,400천원을 더한 금액임.