Cooperations interregionales et leurs caracteristiques en France

프랑스의 지역간 협력과 특징*

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  • ABSTRACT

    L’objectif de cette étude consiste à analyser le cas de massif du Jura et de fleuve Rhône en France les coopérations interrégionales et leurs caractéristiques, et d’obtenir des implications. La France compte 6 massifs métropolitains : les Alpes, le Massif Central, les Vosges, le Jura, la Corse et les Pyrénées. À l’origine, les politiques en faveur de la montagne étaient essentiellement sectorielles et autonomes les unes par rapport aux autres. Le cadre institutionnel et juridique de la politique de la montagne a été, pour l’essentiel, fixé par la loi Montagne (1985). Elle a créé la fonction de « préfet coordonnateur de massif » qui est assurée par un des préfets de région des régions concernées. Elle a surtout institué des « comités de massifs », organismes consultatifs dont la mission est de définir les objectifs et de préciser les actions qui sont de nature à favoriser le développement, l’aménagement et la protection de la montagne. La DATAR prépare et assure le suivi des programmes spécifiques misen oeuvre par l’Etat dans chaque massif. Elle anime et coordonne l’activité de commissariats à l’aménagement dans six massifs et assure par ailleurs le secrétariat du Conseil national de la montagne (CNM). Afin d’orienter la politique de la montagne vers plus de décentralisation, chaque comité est désormais coprésidé par le préfet coordonnateur de massif et par un élu du massif (le président de sa commission permanente du comité). Plusieurs outils permettent la mise en oeuvre dans le massif du Jura. Le schéma interrégional de massif, document d’orientation stratégique, est élaboré par le comité de massif et approuvé par les régions, après avis des départements. La convention interrégionale de massif du Jura engage l’Etat et les régions concernées, pour la période 2007/2013 sur un programme d’actions prioritaires et respectant les orientations du schéma interrégional de massif. Depuis la fin des années 1980, Le Rhône fait l’objet de nombreuses réflexions, d’études et d’actions, en vue d’améliorer, la qualité de ses eaux ou se protéger de ses crues. Le plan Rhône intègre de nombreux programmes ou études déja initiés par les différents acteurs. Le présent contrat de projets interégional plan Rhône confirme l’engagement de chacun à la construction de ce projet de long terme pour le fleuve et ses territoires, précise les objectifs ainsi retenus pour la période 2007-2013 et formalise les engagements financiers de chacun pour cette même période. Le résultat de l’étude de coopérations interrégionales française nous donne les suggestions suivantes. Premièrement, la France a mise en place des politiques spécifiques pour les deux espaces particuliers que sont la montagne et le grand bassin fluvial. Chacunede ses politiques présente les mêmes caractéristiques: elle s’appuie sur des instances consultatives, et traite des questions relatives à ces espaces de manière globale en tenant compte des spécificités territoriales. Deuxièmement, le plan Rhône apporte plus d’homogénéité et de légimité dans les actions menées, une plus grande transparence dans les choix et décisions arrêtés, du fait essentiellement de cette approche globale, interrégionale à l’échelle du bassin et fondée sur le développement durable. Troisièmement, la France en signant des conventions interrégionales, des contrat de projets Etat-région améliore des partenariats avec des organisations impliquées dans les projets et contribue à la cohérence et la stabilité de la politique régionale. L’utilisation active de ce genre de conventions et de contrat de la France donne les implications pour la promotion de la politique régionale de notre pays.


  • KEYWORD

    Cooperations interregionales , Massif du Jura , Fleuve Rhone , Contrat , Conventions , France

  • 1. 들어가는 글

    프랑스는 제2차 세계대전 이후 경제, 사회 및 문화의 변화에 따른 위협에 대응하고, 파리의 과밀 해결과 지역균형발전을 위하여 약 40년간 국가 주도로 지역정책을 추진하였다. 그러나 1980년대부터 사회 및 국제환경의 변화에 직면하여 지역정책은 크게 달라졌다. 즉 유럽건설에 따라 경제사회연대정책에 역점을 두게 되고, 유럽연합의 역할이 커지면서 유럽연합 정책에 부응하도록 하였다. 또한 1982년부터 지방분권 실시와 더불어 지역정책에서 지방자치단체(특히 레지옹)의 권한과 역할이 확대되고 계획체제의 개혁이 이루어졌다. 1990년대부터 경제의 세계화에 따라 경쟁력 강화와 경제변혁을 앞당기기 위하여 공공서비스의 현대화, 산업클러스터 조성, 범정부차원의 지역정책 전담기구인 DATAR의 확대 개편, 지역간 연계․협력에 중점을 두는 법률 정비, 지역간 협약 및 계획계약 시행, 실험적 초광역권 발전구상과 협력공간 차원의 지역개발 단위 도입 등이 이루어졌다.1)

    우리나라는 2008년 2월 이명박 정부 출범 후 글로벌 경쟁력을 갖춘 지역경제와 지역간 공동발전을 추구하기 위하여 광역경제권 활성화에 역점을 두는 신지역발전정책을 추진하고 있다. 정부는 지역발전5개년계획(중앙부처의 부문별 발전계획, 광역경제권 발전계획)을 수립하여 2009년 12월에 확정하였고, 지역간의 연계․협력에 중점을 두는 광역경제권 정책(5+2, 7개 광역권 대상)과 초광역개발권 정책(4+3, 7개 초광역벨트 대상)을 추진하고 있다. 프랑스는 한국보다 앞서 산악지대와 강유역의 지역간협력 정책을 추진한 경험이 있기에 이에 대한 연구의 필요성이 크다.

    이 연구는 프랑스 지역간 협력에 대하여 산악지대와 강유역의 사례를 분석하여 그 특징을 파악하고 시사점을 제시하는 데 목적을 두고 있다. 즉 여기서는 먼저 지역간 협력에 관련된 제도의 개편과 선행연구를 살펴 본 후 산악지대와 및 강 유역의 지역간 협력의 두 가지 사례를 분석한다. 이를테면 쥐라(Jura) 산악지대의 정비개발과 론(Rhône)강의 개발에 대하여 추진배경, 추진기구, 레지옹간 계획과 계획계약의 재정분담 등을 분석하여 그 특징을 파악하고, 시사점을 모색한다. 이 연구는 인터넷 자료와 문헌 자료를 수집하여 분석하였으며, 일부 내용은 프랑스를 방문하여 관련 공무원과 면담조사를 하였다. 이 연구는 지역간 협력사례의 대상을 선정할 때 프랑스 중앙정부와 지자체의 관련 공무원(DATAR, 레지옹)의 의견을 참조하여 2개의 사례지역을 정하였다.

    1)Chantal, Mangin, Les coopérations interrégionales. Paris: La documentation Française, 2002, pp.10-24; Jean Girardon, Politique d’aménagement du territoire. Paris: ellipses, 2010, pp.25-40.

    2. 지역간 협력에 관련된 제도 개편과 선행연구

       2.1 지역간 협력에 관련된 제도의 개편

    프랑스는 1982년부터 지방분권을 시행하면서 권한배분과 계획체계를 개편하고 지역간 협력을 강화하였다. 1990년대에 유럽연합의 지역정책 변화 및 역할 강화, 도시로의 인구 집중과 농촌의 쇠퇴화 등에 따른 문제를 해결하기 위하여 국토 관련 법률이 재정비되었다. 1995년 2월의 국토정비․발전기본법률(LOADT, Pasqua 법률), 1999년 6월의 지속가능한 국토정비․발전에 관한 법률(LOADDT, Voynet법률)은 각기 도․농권연합체(pays: 페이, 도농권 등으로 번역), 도시권연합체(agglomération) 개념을 지역개발의 기본단위로 도입하고, 전국토를 도․농권연합체와 도시 네트워크로 재구성하는데 역점을 두었다.2)

    1995년 법률(LOADT)은 ‘국토정비․발전 전국계획(schéma national d’aménagement et de développement du territoire: SNADT)’과 ‘국토정비․발전 레지옹계획(schéma régional d’aménagement et de développement du territoire: SRADT)’, 그리고 ‘전국계획(schéma national)’의 기본방향을 고려하여 레지옹계획과 연계하는 ‘국가-레지옹간 계획계약(contrats de plan Etat-région)’을 규정하였다. 이 법률은 국가계획의 장기 전망 방식과 부문별 계획방식을 도입하였다.

    계획계약은 주로 국가와 레지옹간에 체결되며, 산악 및 강유역 등과 같이 여러 레지옹에 걸치는 사업의 경우에 레지옹간 계약이 체결되고 있다. 주요 산악지대와 강의 경우 관련 기관들(국가, 레지옹, 데파르트망 등)이 협력하여 각기 레지옹간 계획인 산악정비개발레지옹간계획(Schéma Interrégional d’aménagement et de développement du massif)과 강유 역계획(plan Rhône 등)이 수립되고 있다. 계획계약은 1984년부터 실시하여 초기에는 5년 단위로 체결되었는데 제4차 계획계약(2000-2006)부터 유럽구조기금과의 조화를 위해 7년 단위로 체결되고 있으며 현재 제5차 계획계약(2007-2013)이 시행되고 있다.

    정부(DATAR)는 2000년에 ‘2020년 프랑스 장기발전 구상(Aménager la France de 2020)’을 마련하여 전국토를 6개 초광역(super-régions)으로 구분하였는데 이는 연구차원에서 실험적으로 수립한 것이며 시행을 위한 공식적인 계획은 아니다3).

    사르코지(Nicholas Sarkozy) 정권 출범 후 정부는 국가경쟁력 제고를 위해 2008년 10월에 지방자치단체개혁위원회를 구성하여 2009년 2월에 20개 핵심 내용을 제안하였다. 이 내용 중에는 본토의 22개 레지옹을 15개로 축소, 그랑파리(Grand Paris) 창설, 기존 도시공동체(communautés urbaines) 중에서 11개 대도시 조성(특수지위와 권한 부여), 데파르트망(도)의원과 레지옹(지역)의원의 지위를 동시에 갖는 새로운 ‘지역의원(conseillers territoriaux)’ 신설, 권한배분 등에 대한 내용을 포함하고 있다. 이러한 주요 내용은 내각회의 의결(2009.10.21)을 거쳐 2010년 12월16일에 국회의 의결을 통해 확정되었다4)

       2.2 선행연구

    프랑스의 지역간 협력에 대한 선행연구는 개략적으로나 일부 내용을 다룬 경우는 있으나 구체적으로 특정 지역간 협력에 대한 사례를 중심으로 분석한 경우는 거의 없다. 이를테면 김용웅 외는5) 지역정책과 국가계획의 전개와 변천을 중심으로 다루고 지역간 협력에 대하여는 거의 언급하지 않고 있다. 안영훈은6) “영국과 프랑스의 광역경제권 추진체제 비교연구”에서 영국을 중심으로 분석하였고, 프랑스의 경우 리용대도시권 추진체제와 관련하여 도시권 차원의 협력에 대하여 간략히 언급하고 있다. 특히 이 연구는 영국과 프랑스의 광역경제권 추진체제를 비교함에 있어 프랑스의 경우 광역경제권의 핵심인 레지옹을 대상으로 하지 않고 인구규모가 100만 명 남짓한 도시권(리용대도시권)과 비교하고 있다. 한승준은7) 계획계약 제도를 중심으로 개괄적으로 분석하였다. 즉 이 연구는 거버넌스 이론, 계획계약 제도 개요, 계획계약 제도의 거버넌스 체계 및 특징에 대하여 국가와 레지옹간 계획계약을 중심으로 논하였으며 지역간 협력에 대하여 다루지 않았다. 정옥주는8) 프랑스의 기초자치단체(코뮌)간 협력체 중심으로 그 형태와 협력기구 등에 대하여 논하였다. 이 연구는 기초자치단체 차원의 각종 협력체와 도시권연합체 등에 대하여 논하였으며, 지역(레지옹)간 차원의 협력에 대하여 언급하지 않았다. 전훈은9) 지역경쟁력과 지역개발제도 및 정책을 중심으로 논하였으며 지역간 협력사례에 대하여 언급하지 않고 있다. 배준구는 국가와 레지옹간의 계획계약의 운영체제를 중심으로 분석하였으며,10) 지역발전을 위한 지역간 협력체제의 경우 레지옹 차원, 초광역경제권 차원, 대도시권 차원에서 개괄적으로 논하였고11) 산악지대나 강유역의 지역간 협력에 대하여 구체적으로 분석하지 않았다.

    이상에서 본 바와 같이 선행연구는 산악지대와 강유역을 대상으로 협력사례를 다룬 경우가 거의 없다. 한국은 이명박 정부하에서 광역경제권과 초광역개발권 정책을 추진함에 따라 산악지대와 강유역의 지역간 협력이 중요한 과제로 부각되고 있기에 본 연구의 의의는 크다고 본다.

    2)pays는 도시코뮌과 농촌코뮌 간의 상호의존성과 조화를 위한 일종의 ‘프로젝트 지역’의 성격을 지니며, 2008년 1월 현재 351개가 설치되어 있고 평균 인구는 7.4만 명이다. agglomération은 중간규모 이상 도시권의 통합적 관리 및 개발을 위하여 도입되었으며, 2008년 1월 현재 185개가 설치되어 있고, 평균인구는 13.9만명이다(http://www.paysagglomeration.com/etats lieux.php).  3)DATAR, Aménager la France de 2020. Paris: La documentation Française, 2000, p.5.  4)http://www.interieur.fr/section/reforme-collectives; http://www.legifrance. gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023239624; Comité pour la Réforme des Collectivités Locales. Il est temps de décider. Rapport au Président de la République, 5 mars 2009: pp.121-127.  5)김용웅․차미숙․강현수, 『신지역발전론』, 서울: 한울, 2009.  6)안영훈, 「영국과 프랑스의 광역경제권 추진체제 비교 연구」, 2008년도 하계공동학술대회(한국행정학회 등) 발표논문, 1-19쪽.  7)한승준, 「분권화시대의 지역거버넌스에 관한 연구: 프랑스의 계획계약제도를 중심으로」, 「한국행정학보」 38권 5호, 한국행정학회, 2007, 281-302쪽.  8)정옥주, 「프랑스의 기초자치단체(꼬뮌)간 협력」, 『국토계획』 39권 6호, 한국국토․도시계획학회, 2004, 215-230쪽.  9)전훈, 「지역경쟁력과 지역발전: 프랑스의 지역개발정책의 시사점」, 『법과 정책연구』, 7호, 한국법정책학회, 2007, 285-303쪽.  10)배준구, 『프랑스의 지역계획과 계획계약』, 부산: 도서출판 금정, 2006배준구, 「프랑스의 광역권 계획체계와 특징」, 『지방정부연구』, 14권 4호, 한국지방정부학회, 2011, 281-302쪽.  11)배준구, 「프랑스의 지역발전을 위한 지역간 협력체제」, 『사회과학연구』, 24집3호, 경성대학교 사회과학연구소, 2008, 273-292쪽.

    3. 산악지대와 강유역의 지역간 협력사례

       3.1 산악지대와 강유역의 레지옹간 협약 현황

    프랑스 본토의 대표적인 산악지대와 강유역은 지역간의 협력을 구체적으로 실현하기 위하여 <표 2>에서 보는 바와 같이 국가를 비롯한 관련 당사자들이 참여하여 국가와 레지옹간 계획계약과 더불어 레지옹간 협약을 체결하고 있다. 즉 6대 산악지대인 알프스(Alpes), 쥐라(Jura), 마시프상트랄(Massif Central), 피레네(Pyrénées), 보주(Vosges)의 경우 레지옹간 협약(conventions interrégionales de massif: CIM)을 토대로 국가와 레지옹간 계획계약(contrat de projets interrégional Etat-région)이 체결되고 있다. 5대 강(Loire, Meuse, Rhône, Seine, Garonne-vallée du Lot)은 강유역계획을 토대로 국가와 레지옹간 계획계약이 체결되고 있다.

    26개 레지옹의 국가와 레지옹간 계획계약 투자분담은 <표 2>에서 보는 바와 같이 국가 43.1%, 레지옹 53.2%, 기타 지자체 3.7%의 비율을 보이고 있다. 6대 산악지대의 레지옹간 계획계약 투자분담은 국가 42.3%, 레지옹 44.6%, 기타 지자체 13.1%로 26개 레지옹의 계획계약에 비해 레지옹의 분담 비율이 낮은 반면에 기타 지자체의 비율이 높다. 5대 강유역의 레지옹간 계획계약 투자분담은 국가 59.7%, 레지옹 52.5%, 기타 지자체 3.8%로 26개 레지옹의 계획계약에 비해 국가의 분담비율이 높은 반면에 레지옹의 분담 비율이 낮게 나타내고 있다.

    2007-2013년의 국가와 레지옹간에 체결된 산악지대 및 강 유역의 레지옹간 협약에는 국가(중심 레지옹의 지사가 국가 대표로서 조정 역할을 함), 관련 지자체(레지옹, 데파르트망), 공기업(수자원공사, 환경에너지관리공사, 프랑스항로공사 등)이 참여하고 있다. 산악지대 및 강유역의 레지옹간 협약에 실제로 참여하는 기관들을 요약하면 <표 3>과 같다. 즉 산악지대 레지옹간 협약에 참여한 레지옹 수는 알프스(Alpes) 협약과 쥐라(Jura) 협약은 각기 2개, 피레네(Pyrérénees) 협약과 보주(Vosgues) 협약은 각기 3개, 마시프 상트랄(Massif Central) 협약은 6개 레지옹이 참여하였다. 강유역의 레지옹간 협약에 참여한 레지옹 수를 보면 뫼즈(Meuse) 협약은 2개, 가론(Garonne) 협약은 4개, 론(Rhône) 협약은 5개, 센(Seine) 협약은 6개, 루아르(Loire) 협약은 9개 레지옹이 참여하였다.

       3.2 쥐라(Jura) 산악지대의 지역간 협력 사례

    1) 추진 배경

    프랑스 산악지대는 그 면적이 국토의 29%이며, 약 800만 명의 주민이살고 있다. 쥐라(Jura) 산악지대는 한편으론 론강과 라인강 사이에 위치하고, 다른 한편으론 프랑스와 스위스 사이에 위치하고 있다. 이 산악지대는 약 300km, 면적 14,000km2이고, 3분의 2는 프랑스 영토이며, 2개의 레지옹(Rhône-Alpes et Franche-Comté), 4개 데파르트망(Ain, Jura, Doubs, Territoire de Belfort)이 있다.12)

    프랑스의 산악지대 정책은 초창기에 주로 각기 분야별로 자율적으로 운영되었고, 산악 농업에 우선순위를 두고 자연적으로 불리한 조건을 보상하는데 치중하였다. 1985년 1월 9일 산악개발보호에 관한 법률(약칭 산악법) 제정 이후 국가는 경제개발과 자연공간 보호 간의 균형을 이루는 지속가능한 종합적 개발을 추진하고 있다. 예를 들면 농업과 환경이나 관광개발을 연계할 수 있는 대책을 도입하였다. 산악정책의 주요 과제는 관광개발, 산악농업 지원, 자연재해 예방, 복합 활동 개발, 유럽에 대한 산악지대 개방이다.13) 이러한 정책의 구성 및 시행은 산악지대 조정자인 국가임명 지사(préfet)에 의하여 이루어지며, 지사는 산악지대의 사무국장에 의하여 보좌된다. 산악지대의 특성을 감안한 발전을 위하여 각 산악지대 별로 자문기구인 산악위원회(comité de massif)를 두고 있다. 국가적 차원에서 ‘산악법’에 따라 수상이 주재하는 자문기구인 국가산악위원회가 설치되어 있다.

    그러나 1985년 산악법 제정 이후 산악위원회는 법에서 정한 자문기구로서 산악지역의 대표들의 의견을 수렴하는 역할을 조치들을 제대로 수행하지 못한 것으로 평가되고 있다. 2003년 7월 16일의 산악지역에 대한 국회보고서(No.1040)는 산악정책 결정기구, 도시계획 등의 적용상 문제점을 지적하면서 개선안을 제시하였다. 이러한 제안 내용의 일부는 2005년 2월 23일의 농촌지역개발에 관한 법률에 반영되었다. 이 법률에 의하여 산악위원회는 임무가 강화되어 산악개발과 계획을 위하여 사업 목표를 정하며, 의무적으로 산악지대의 레지옹간 계획을 수립하고, 관광정비에 대한 의견을 제시하고, 환경에 대한 조치를 알린다. 특히 2005년 2월 법률은 산악위원회가 ‘산악지대정비개발 레지옹간 계획(shéma interrégional d’aménagement et de développement du massif)’을 의무적으로 수립하여 중장기 전략의 방향을 정한다고 명시하고 있다.14) 이 법률은 산악법과 동일하게 레지옹간 계획이 산악위원회에 의하며 수립되어 데파르트망(도)의 자문을 거쳐 관련 레지옹의회가 승인하는 것으로 규정하고 있다. 이러한 법률 개혁 이후 산악위원회는 이전에 비해 훨씬 적극적인 역할을 하고 있으며, 산악지역의 보호와 정비에 대한 야심적인 전략들이 부분적으로 성공을 거두고 있는 것으로 평가되고 있다.15)

    2) 추진기구

    산악지대의 자문기구인 산악위원회는 2004년 10월 25일에 새로 구성되었으며, 의원(전체 위원의 과반수 이상), 사회경제계, 협회, 산 및 공원(국립, 레지옹) 이용자로 구성된다. 산악위원회는 산악지대 조정자인 국가 임명 지사와 산악지대의 의회의원이 공동대표를 맡으며, 레지옹지사는 산악지대의 사무국장에 의하여 보좌된다. 사무국장은 지사 밑에서 산악정책을 총괄하는 핵심 역할을 하며, 국가에 의하여 추진되는 각종 정책의 시행에 필요한 지역간 및 부처간의 다각적 역할을 한다.

    DATAR는 6개 산악지대의 사무국장을 관리하고, 네트워크를 형성하며, 매월 사무국장 회의를 개최하여 산악정책의 추진에 대한 의견을 교류하고, 국가계획에 대한 산악지대간의 정책 순응을 용이하게 한다. DATAR는 산악사무국의 예산을 거의 대부분 부담한다.16)

    산악위원회는 집행부 역할을 하는 상임위원회를 두는데 그 위원수는 산악위원회 위원수의 3분의 1을 초과할 수 없다. 상임위원회 의장은 비밀투표로 선출하되 산악지대의 의회의원이 맡는다. 쥐라 산악지대의 상임위원회는 2005년 2월 23일에 레지옹간 장기계획의 수립 원칙을 채택하였고, 레지옹간 장기계획의 수립과 촉진을 산악정비개발 사무국이 수행하도록 하였다. 레지옹간 계획 수립을 위하여 8개 주제별 작업반이 구성되어 상임위원회 위원이 배정되고, 지역의 관련 당사자들과 전문가들이 참여하였다. 작업반은 2005년 6월에서 2006년 4월까지의 회의, 검토 및 제안을 통하여 계획을 마련하였다. 2005-2006년 계획계약 프로그램 편성 기간에 쥐라 산악지대의 정비개발 레지옹간 계획에 대하여 레지옹간 협약이 체결되었다. DATAR의 보고서에 의하면 이러한 상임위원회와 작업반의 구성이 산악정책의 시행을 활성화하는데 기여하고 있다고 평가하고 있다.17)

    3) 정비개발 레지옹간 계획과 계획계약의 재정분담

    쥐라 산악지대의 정비개발 레지옹간 계획은 2004년 말부터 2006년 말까지 2년에 걸쳐 국가, 지자체, 각종 단체의 의견을 수렴하여 수립되었다. 레지옹간 계획은 전략적 차원에서 산악지대의 각종 구성요소에 대한 진단과 변화(인구, 고용, 경제 활동) 분석, 전략적 축과 목적 및 방향 등을 제시하고 있다. 국가와 레지옹간 계획계약은 산악지대에 대한 각종 조치(경쟁력, 환경보호 및 매력, 지역정체성 및 행위자 조직화 등의 강화), 재정분담(국가, 레지옹, 데파르트망), 시행방식(프로그램 위원회, 예산 충당과 지출원칙, 시행 및 평가) 등으로 구성되어 있다.

    2006년 말에 레지옹간 계획에 대한 파트너들의 재정분담(국가, 관련 레지옹과 데파르트망)을 약속한 국가와 레지옹간 계획계약이 체결되었다. 쥐라산악지대 국가와 레지옹간 계획계약의 재정분담 내역을 보면 <표 4>와 같이 총 68.68백만 유로 중에서 국가가 23.6%인 16.20백만 유로, 레지옹이 28.4%인 19.51백만 유로(프랑슈-콩테 14.00, 론-알프스 5.51), 데파르트망이 48.0%인 32.97백만 유로를 각기 분담하였다.

       3.3 론(Rhone)강의 레지옹간 계획계약(2007-2013년) 사례

    1) 추진 배경

    론강은 프랑스 남동부에 있는 길이가 812㎞, 유역면적이 97,800km2에 이르는 유럽, 국가 및 지방차원에서 매우 전략적인 위치를 점하고 있다. 론강은 리옹(Lyon)에서 손((Saône)강과 합쳐 남류하다가 다시 도중에서 이제르(Isère)강과 합하여 아비뇽(Avignon)을 거쳐 대삼각주를 형성하면서 지중해로 흘러드는 유럽의 중요한 수로 중 하나이다.

    론강유역은 행정구역상 여러 레지옹(부르고뉴, 프랑슈-콩테, 랑그독-루시용, 프로방스-알프스-코트다쥐르, 론-알프스)에 속하며, 인접한 레지옹이나 도시들에 의하여 개별적 개발이 추진되어 왔다. 강유역의 지자체들이 당면하는 각종 문제들 중에서 공통점은 레지옹을 초월한 여러 파트너들의 결집과 장기계획이 요청되었다. 이 지역의 사회적, 문화적 및 환경적 자원을 소중히 여기는 여러 파트너들은 2004년에 지속가능한 발전의 종합사업을 위해 강유역 정비에 착수하였다. 론강계획은 여러 행위자들에 의하여 이미 시작된 수많은 프로그램이나 연구를 통합하고 있다. 이는 지속가능한 발전에 기초하여 강유역의 종합적 접근방법 및 지역간 접근방법에 의하여 선택 및 결정을 보다 투명하게 하는 데 초점을 두고 있다.18)

    3) 추진기구: 집행위원회(CODIR), 운영위원회(CPPR)

    론강계획의 국가와 레지옹간 계획계약은 거버넌스에 바탕을 두고 있다. 론강계획을 시행하기 위하여 집행위원회(COmité DIRecteur: CODIR)와 운영위원회(Comité de Pilotage Plan Rhône: CPPR)를 두고 있다. 집행위원회와 운영위원회는 현 레지옹간 계획계약의 목표에 따라 론강계획의 거버넌스를 보장한다. 집행위원회는 유역 조정자인 론-알프스 레지옹지사(préfet), 론-지중해유역위원회 위원장, 5개 레지옹 지자체장(Rhône-Alpes, PACA, Languedoc-Roussillon, Bourgogne, Franche -Comté), 론국가공사(CNR) 사장으로 구성된다. 집행위원회는 주요한 결정을 하는 기구이며, 정합성과 적절성을 감시하고, 그 진척 상태를 조사하기 위하여 론강계획의 시행상 중요한 사안이 있을 때마다 개최된다. 즉 위원회는 강 유역 6개 부문의 사업 전반에 대한 정합성 기준을 정하고, 파트너들 간의 연대 조직(특히 보호, 홍수 영역)과 부담금의 공정한 배분, 파트너들 간의 협의 및 촉진, 주민의견 수렴 및 해결책 모색, 각종 사업의 목표 설정과 추진사업 평가 및 필요한 경우 방향 재설정, 종합적 측면에서 조화로운 원칙과 론강계획에 대한 파트너간 의사소통 장려 등을 한다.

    론강계획운영위원회(CPPR)는 시행 및 협의기관으로서 론강계획의 전략적 방향을 실행한다. 운영위원회는 론강계획의 지역 대표, 특히 국가와 레지옹간 계획계약에 서명하지 않은 재정적 파트너들에게 정보와 조정 측면에서 주요한 역할을 한다. 론강계획의 유럽지역개발기금(FEDER) 지역 간 운영프로그램(POI) 차원에서 보면 운영위원회는 유럽지역개발기금규칙에 의하면 시행위원회를 의미한다. 론강계획운영위원회는 2006년 7월 7일에 설치되었는데 론강계획의 모든 영역에 대하여 협의하고 시행하는기관으로서 집행위원회(CODIR) 구성원들에 의하여 공동 주재된다. 이 위원회는 론강 및 손강 유역의 데파르트망과 대도시, 강 관리에 관여하는 코뮌간 조합, 레지옹 경제단체 및 과학위원회 대표로 구성된다. 론강계획의 6개 부문에 대한 조정은 지자체(레지옹), 공공기관(공사)에게 부여된다. 조정은 주제별운영위원회(comités de pilotage thématiques)의 내부관련 기관이나 지자체와 연계되는 부문의 각 책임자가 한다.

    기술사무국(secrétariat technique)은 운영위원회와 집행위원회의 작업과 회의 준비 등 사무기능을 수행한다. 이 사무국은 론강 조정자인 론-알프스 레지옹 지사 아래의 사무국장, 중앙부처 파견 레지옹환경국(DIREN)국장, 집행위원회(CODIR) 및 론국가공사, 5개 레지옹 대표, 국가와 레지옹간 계획계약상 론강계획의 부문별 대표로 구성된다.

    2) 론강 계획과 계획계약의 재정분담

    ‘론강계획’ 사업(projet ‘Plan Rhône’)은 2004년부터 국가, 론-지중해유역위원회, 레지옹의회(론-알프스, 프로방스-알프스-코트다쥐르, 랑그독-루시용)으로 구성되었다. 이 사업은 2006년에 부르고뉴와 프랑슈-콩테 레지옹의회, 론국가공사(Compagnie Nationale du Rhône: CNR)로 확장되어 수립된 후 2006년 3월 6일에 정부, 즉 국토정비부처간위원회(CIACT)에19) 의하여 승인되었다. DATAR는 CIACT의 사무처로서 주요한 정책을 입안하고 시행을 담당하는 주된 역할을 한다.

    정부는 론강계획의 승인과 동시에 지역간 접근방법으로 국가-레지옹간계획계약(2007-2003)과 차기 유럽 프로그램(2007-2013)을 론강계획에 통합하기 위하여 유역의 조정자인 국가 임명 레지옹지사에게 계획수립에 대한 권한을 위임하였다. 즉 CIACT의 승인에 뒤이어 정부는 2006년 7월 18일에 론강계획의 레지옹간 계획계약(contrat de projet interrégional plan Rhône) 전반에 대한 협상을 조정자인 레지옹지사에게 부여하였다. 이러한 협상은 2007-2013년 동안에 론강계획에 관한 대부분의 사업을 지원할 지역간 사업의 계약에 초점을 두었다. 현행 론강의 레지옹간 계획계약은 론강계획을 시행하는 것을 목적으로 하고 있다.

    레지옹간 계획계약은 국가와 레지옹의회(부르고뉴, 프랑슈-콩테, 랑그독-루시용, 프로방스-알프스-코트다쥐르, 론-알프스), 론-지중해유역위원회, 론-지중해-코르시카 수자원공사, 론국가공사(CNR), 프랑스항로공사(VNF), 환경에너지관리공사(ADEME) 등이 참여한다. 이러한 새로운 사업은 홍수위험 관리, 강수송 발전, 수질과 생물다양성 보존, 에너지 개발과 환경 양립, 관광 질 향상, 론강 문화유산 및 정체성 제고에 있다. 이 레지옹간 계획계약은 사업 상호 간에 연계되는 다영역 부문으로 6개 부문(유산․문화, 홍수, 수질․자원․생물다양성, 에너지, 강 수송, 관광)으로 구성되었다. 2007-2013년 레지옹간 계약은 강유역에 대한 장기사업계획의 건설에 각자의 약속을 확인하며, 이 기간 동안 고려할 목표를 명확히 하고, 같은 기간에 각기 재정약속을 공식화한다. 국가와 레지옹간 계획계약은 중앙정부의 계획계약 작성 지침에 따라 론강유역 조정자로서 중심적 역할을 하는 론-알프스 레지옹지사가 정부의 위임을 받아 관련 지자체 및 공사와 협상을 하고 계약을 체결한다. 지자체는 3개 레지옹의 자문기관인 경제사회위원회 의견과 레지옹의회 의결을 거쳐서 지자체장(레지옹의회 의장)이 계약에 서명한다. 환경에너지관리공사, 론국가공사, 프랑스항로공사는 위원회나 이사회 의결을 거쳐 대표가 국가와 계약을 체결하였다.

    론강계획의 레지옹간 계획계약은 활성화, 유산문화, 홍수, 수질생물다양성, 에너지, 수송, 관광 등의 부문에 국가를 비롯한 여러 파트너들이 재정분담에 참여하고 있다. 즉 국가는 총 228백만 유로(공사 65백만 유로 포함), 5개 레지옹의회가 200백만 유로(Bourgogne 13, Franche-Comté 2, Languedoc-Roussillon 57, PACA 77, Rhône-Alpes 51 백만 유로), 론국가공사 185백만 유로, 유럽연합 64백만 유로, 공동계약 678백만 유로, 기타 200백만 유로를 나타내고 있다.

    론강유역의 국가와 레지옹간 계획계약에 대한 최근 보고서에 의하면 강유역 정비사업은 론-알프스 레지옹 지사의 조정 역할과 관련 기관들의 협력을 통해 당초 계획대로 재정분담과 사업이 추진되고 있다.20)

       3.4 지역간 협력 사례의 특징

    1) 산악지대의 사례

    첫째, 프랑스 산악지대 정책은 초창기에 주로 각기 분야별로 자율적으로 운영되었는데 1985년 산악법 제정 이후 국가는 경제개발과 자연공간 보호 간의 균형을 이루는 지속가능한 종합적 개발과 지역간 협력에 중점을 두는 방향으로 추진되고 있다. 2005년 2월 법률에 따라 산악위원회는 산악개발과 계획을 위하여 사업 목표를 정하며, 의무적으로 산악지대의 레지옹간 계획을 수립하고, 중장기 주요 방향을 정한다.

    둘째, 산악지대를 위한 정책의 구성 및 시행은 국가 임명 레지옹지사가 조정자 역할을 하며, 각 산악지대별로 자문기구인 산악위원회를 두고 있다. 산악위원회는 산악지대의 조정자인 레지옹지사와 산악지대의 의회의원이 공동대표를 맡으며, 레지옹지사는 산악지대의 사무국장에 의하여 보좌된다. 사무국장은 지사 밑에서 산악정책을 총괄적으로 접근하는 핵심 역할을 하며, 국가에 의하여 추진되는 각종 정책의 시행에 필요한 지역간 및 부처간의 다각적 역할을 한다.

    셋째, 범부처 차원에서 지역정책을 총괄하는 전담기구인 DATAR는 6개 산악지대의 사무국장을 관리하고, 네트워크를 형성하며, 매월 사무국장 회의를 개최하여 산악정책의 추진에 대한 의견을 교류하고, 국가계획에 대한 산악지대간의 정책 순응을 용이하게 하고 있다.

    넷째, 5대 산악지대는 국가를 비롯한 여러 파트너들이 참여하여 레지옹간 협약을 토대로 국가와 레지옹간 계획계약이 체결되고 있다. 산악지대레지옹간 협약에 참여한 레지옹 수는 가장 적은 경우가 2개 레지옹이 참여하였고(알프스협약, 쥐라협약), 가장 많은 경우 9개 레지옹이 참여(루아르협약)할 정도로 다수 레지옹이 참여하고 있다. 국가와 레지옹간 계획계약의 체결에는 국가, 관련 지자체(레지옹, 데파르트망), 공기업(수자원공사, 환경에너지관리공사 등)이 참여하며, 중심 레지옹의 지사가 국가 대표로서 조정 역할을 한다.

    다섯째, 쥐라 산악지대의 정비개발 레지옹간 계획은 전략적 차원에서 산악지대의 진단과 변화가 분석되어 방향이 제시되며, 이는 국가와 레지옹간 계획계약을 통해 실천된다. 즉 레지옹간 계획을 토대로 각종 조치, 재정분담(국가, 레지옹, 데파르트망), 실행방식(프로그램 위원회, 예산 충당 및 지출원칙, 시행 및 평가 등)이 이루어진다.

    2) 강유역의 사례

    첫째, 론강유역의 정비는 지역의 사회적, 문화적 및 환경적 자원을 소중히 여기는 여러 파트너들이 참여하여 2004년에 지속가능한 발전 차원의 종합사업이 착수되었다. 이러한 ‘론강계획’ 사업은 국가, 론-지중해유역위원회, 레지옹의회(론-알프스, 프로방스-알프스-코트다쥐르, 랑그독-루시용)으로 구성된 후 부르고뉴와 프랑슈-콩테 레지옹의회, 론국가공사로 확장되어 수립된 후 정부에 의하여 승인되었다.

    둘째, 정부는 론강계획의 승인과 동시에 지역간 접근방법으로 국가-레지옹간 계획계약(2007-2013)과 차기 유럽 프로그램(2007-2013)을 론강계획에 통합하기 위하여 유역의 조정자인 국가 임명 레지옹지사에게 계획수립에 대한 권한을 위임하였다. 레지옹지사는 론강계획에 대한 레지옹간 계획계약 전반에 대한 협상을 하며, 조정하는 역할을 수행한다.

    셋째, 론강계획은 여러 행위자들에 의하여 이미 시작된 수많은 프로그램이나 연구를 통합하고, 지속가능한 발전에 기초하여 강유역에 대한 종합적 접근방법 및 지역간 접근방법에 의하여 선택 및 결정을 보다 투명하게 하는 데 초점을 두었다.

    넷째, 론강의 레지옹간 계획계약은 국가와 레지옹의회(부르고뉴, 프랑슈-콩테, 랑그독-루시용, 프로방스-알프스-코트다쥐르, 론-알프스), 론-지중해유역위원회, 론-지중해-코르시카수자원공사 론국가공사, 프랑스항로공사, 환경에너지관리공사 등 다양한 주체들이 참여하였다. 즉 계획계약은 중앙정부(DATAR) 지침에 따라 론강유역의 조정자로서 중심적인 역할을 하는 론-알프스 레지옹지사가 정부의 위임을 받아 관련 지자체 및 공사와 협상을 하고 계약을 체결하였다. 지자체는 3개 레지옹의 자문기관인 경제사회위원회의 의견과 레지옹의회 의결을 거쳐서 지자체장(레지옹의회의장)이 계약에 서명한다. 기타 관련기관(환경에너지관리공사, 론국가공사, 프랑스항로공사)은 위원회나 이사회의 의결을 거쳐 대표가 국가와 계약을 체결하였다.

    다섯째, 레지옹간 계획계약은 사업 상호 간에 연계되는 다영역 부문, 즉 6개 부문(유산․문화, 홍수, 수질․자원․생물다양성, 에너지, 수송, 관광)으로 구성되었다.

    여섯째, 론강계획의 레지옹간 계획계약은 국가를 비롯한 여러 파트너들이 재정분담을 하며, 계획과 재원의 실질적 연계를 통해 계획의 실효성과 안정성 확보에 기여하고 있다.21) 재원분담은 참여주체가 공동으로 분담하며, 국가와 레지옹이 동등하게 부담하는 것이 원칙이지만 레지옹의 잠재력이나 특수성을 고려하며, 실제 레지옹의 분담 비율은 다소 차이를 보이고 있다.

    이상에서 언급한 프랑스 산악지대와 강유역의 지역간 협력사례의 특징을 요약하면 <표 5>에서 보는 바와 같다.

    12)http://www.diact.gouv.fr/IMG/Fichiers/MONTAGNE/JURA%20sch%C3%A9ma%20massif.pdf, p.6.  13)Jérôme Monod, et Phillipe de Castelebajac, L’aménagement du territoire. Paris: PUF, 2010, pp.76-78.  14)Pierre Merlin, L’aménagement du territoire en France. Paris: PUF, 2007, 129.  15)Ibid.  16)http://www.diact.gouv.fr/fr_1/diact_partenaires_49/diact_241/presence_region_329/  17)DATAR, Rapport d’activité 2009, 2010, p.10.  18)http://territoires.gouv.fr/sites/default/files/datar/plan-rhone-2007-pdf, pp.8-9.  19)DATAR는 1963년에 창설되어 범부처 차원에서 국토정책의 연구․전망․입안․촉진․조정․평가를 하고, 전국적으로 네트워크를 형성하며, 레지옹에 담당관을 파견한다. DATAR는 2005년 12월 말에 경제변화부처간사업단(MIME: 2003년 설치) 업무를 통합하여 DIACT(Délégation interministériel à l’aménagement et à la compétitivités des térritoires: 국토정비․경쟁부처간기획단)로 변경된 후 수 십년간 사용되어 온 명칭을 감안하여 2009년 12월 4일 정부령에 의해 DATAR(délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale: 국토정비․지역매력부처간기획단, 또는 국토청)로 재변경되고, CIACT도 CIADT로 명칭이 다시 바뀌었다.  20)DATAR, Rapport d’activité 2009, 2010.  21)DATAR, Rapport d’activité 2009, 2010; DATAR,, Les contrats de plan Etat-Région, Paris: La documentation Française, 2002, pp.75-76.

    4. 맺음말 및 시사점

    프랑스는 산악지역과 강유역 등과 같이 여러 레지옹에 걸치는 사업을 추진할 때 지역간 협력에 중점을 두는 정책을 추진하고 있다. 산악지대 정책은 초창기에 주로 각기 분야별로 자율적으로 운영되었는데 경제개발과 자연공간 보호간의 균형이 요청되어 지속가능한 종합적 개발을 추진하게 되었다. 강유역은 지방자치단체들이 당면하는 각종 문제들을 해결하기 위해 관할구역을 초월하여 여러 파트너들의 협력과 장기계획이 요청되면서 지속가능한 종합발전사업을 추진하였다. 프랑스는 산악지대와 강유역의 지역간 정비사업에 다양한 형태의 추진기구를 구성하여 운영하고 있으며, 여러 파트너들이 참여하는 지역간 협약이나 계획계약을 주로 이용하고 있다. 쥐라산악지대와 론강유역의 지역간 협력사례가 우리에게 주는 시사점은 다음과 같다.

    첫째, 프랑스는 주요 강이나 산악지대의 경우 여러 행위자들에 의하여 수행된 기존의 수많은 프로그램이나 연구를 통합하는 종합적 접근방법 및 지역간 접근방법에 의하여 선택 및 결정을 보다 투명하게 하는데 초점을 두었다는 점에서 우리에게 시사점을 주고 있다. 우리나라는 이명박 정부 하에서 초광역벨트(산악지대를 포함한 내륙벨트, 동서남해안 초광역벨트)의 각종 사업이 기존의 각종 개발계획과 중복되거나 4대강 정비사업의 추진과정에서 중앙정부가 주도적으로 사업을 추진함에 따라 갈등이 심한 실정이다. 또한 현 정부는 광역경제권과 초광역개발권 정책을 추진하면서 여러 부처나 기관들에 의하여 각종 지역사업들을 개별적 추진함에 따라 문제점이 나타나고 있는 점을 감안할 때 프랑스의 종합적 및 지역간 접근방법은 우리에게 정책적 함의를 갖는다.

    둘째, 프랑스는 산악지대와 강유역의 경우 관련 지방자치단체나 기관이 다원화 되어 있고, 복잡하여 이에 따른 부작용을 극복하기 위하여 중앙정부 차원과 지역 차원의 연계․협력과 조정에 중점을 두고 있다. 특히 범부처 차원의 지역정책 전담기구(DATAR)가 국가임명 레지옹지사 및 관련 기관들과 연계․협력하는 체제로 운영되고 있다. 즉 DATAR는 국가계획에 대한 산악지대간의 정책 시행을 위해 산악사무국의 재정지원과 레지옹지사 산하의 산악지대 사무국을 관리하고 그 연계망을 활용하며, 교류와 정책 순응을 용이하게 한다. 한국의 경우 대통령 직속 지역발전위원회는 자문기구로서 지역간 협력사업에 소요되는 재원에 대한 사전 심의권과 조정 및 집행력이 결여되어 있어 실질적 역할을 수행하는데 한계가 있다. 이런 점에 비추어 보면 프랑스의 범부처 차원의 지역정책전담기구인 DATAR와 레지옹지사 및 관련 기관들의 연계․협력체제 구축은 우리에게 시사점을 준다.

    셋째, 프랑스는 산악지대와 강유역의 지역간 협력사업을 추진할 때 한편으론 중앙정부 권한을 레지옹지사에게 위임하여 지역에서 국가를 대표하고, 다른 한편으론 지자체(레지옹의회)의 권한을 확대하여 양자가 지역현장에서 파트너로서 실질적 협력을 도모하고 있다. 한국의 경우 이명박 정부하에서 신설된 광역경제권발전위원회는 재원과 권한이 부족하여 지역간 협력사업을 제대로 수행하지 못하고 있다. 뿐만 아니라 중앙정부 산하의 특별지방행정기관이 다원화되어 있고 권한위임이 미흡하여 지역간 협력을 제약하고 있으므로 프랑스 방식의 활용을 검토할 필요가 있다.

    넷째, 프랑스는 주요 강유역이나 산악지대의 경우 여러 레지옹에 걸치는 사업의 경우 지역간 협약 및 계획계약을 통해 계획 및 사업의 실효성과 안정성 확보에 기여하고 있다. 쥐라 산악지대의 경우 국가와 레지옹간 계획계약은 레지옹간 계획을 토대로 각종 조치, 재정분담(국가, 레지옹, 데파르트망), 시행방식(프로그램 위원회, 예산의 충당 및 지출원칙, 시행 및 평가 등)을 구성하여 실제로 추진하고 있다. 론강의 레지옹간 계획계약은 국가를 비롯한 여러 파트너들이 재정분담에 참여하고 있으며, 계획과 재원의 실질적 연계를 통해 계획의 실효성과 안정성 확보에 기여하고 있다. 지역간 계획계약의 재원은 여러 참여주체, 즉 중앙정부 및 특별지방행정기관, 지자체(레지옹, 데파르트망), 유럽연합, 공기업 등이 공동으로 분담하며, 다년도 계획계약 및 협약을 체결하여 재원을 안정적으로 확보하고 있다. 한국의 국가균형발전특별법에서 규정하고 있는 지역발전투자협약제도는 프랑스의 계획계약을 벤치마킹하여 2004년에 도입한 것이다. 이 지역발전투자협약제도는 관련 파트너들(중앙정부, 지방정부, 공기업 등)의 공감대 및 신뢰 부족, 관련 제도의 미비 등으로 아직까지 활용되지 못하고 있는 실정이다. 향후 우리나라는 중장기적 관점에서 중앙정부와 지방정부간, 특히 지역간 각종 사업에 지역발전투자협약 제도를 활용하는 방안에 대한 연구와 검토가 요청된다.

    다섯째, 프랑스는 산악지대와 강유역의 지역간 각종 사업 추진 및 계획수립 시에 다양한 형태의 위원회(집행, 운영, 조정, 기술 등)나 협의회를 구성하고, 그 역할을 중시하고 있다는 점에서 우리에게 시사점을 주고 있다. 이명박 정부가 추진하고 있는 초광역개발권(초광역벨트)은 산악지대나 연안지역을 포함하고 있지만 권역 내의 각종 사업을 추진할 수 있는 추진조직이 미비되어 있거나 제대로 운영되지 못하는 경우가 많다. 이런 점에서 보면 프랑스의 산악지대와 강유역의 추진기구는 실효성 측면에서 시사점을 준다.

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  • [표 1] 프랑스의 지역간 협력에 관련된 법규와 내용
    프랑스의 지역간 협력에 관련된 법규와 내용
  • [표 2] 국가-레지옹간 계획계약(2007-2013년)의 투자분담
    국가-레지옹간 계획계약(2007-2013년)의 투자분담
  • [표 3] 산악지대 및 강유역의 레지옹간 협약(2007-2013년) 현황
    산악지대 및 강유역의 레지옹간 협약(2007-2013년) 현황
  • [그림 1] 산악지대 정비개발의 추진기구
    산악지대 정비개발의 추진기구
  • [표 4] 쥐라산악지대 국가-레지옹간 계획계약(2007-2013) 재정분담
    쥐라산악지대 국가-레지옹간 계획계약(2007-2013) 재정분담
  • [표 5] 프랑스 산악지대와 강유역의 지역간 협력의 특징
    프랑스 산악지대와 강유역의 지역간 협력의 특징