Equity in Child Welfare in South Korea

한국 아동 복지의 형평성

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  • ABSTRACT

    This paper examines whether the quality of life is ensured fairly for every child through the current child welfare policy, particularly focusing on the child care policy and the policy for children from low-income families. The present universal child care policy follows the principle of equal distribution. It is well-intended in that it aims to provide all children with the opportunity to have a healthy and sound development. However, when a close look is taken, the policy reveals that it does not meet the criteria of ‘welfare’ which aims to alleviate the state of inequality to overcome social hazards. In other words, the universal welfare policy puts relatively less weight on supporting children from low-income families. Therefore, low-income children would experience sustained inequality based on the economic and social capital that their parents possess. This paper focuses on the problems of the current child care policy and discusses the child welfare policy in respect to child care and education for children from low-income families. The current discourses constituting the child care policy and the difference in child care quality across different types of child care centers is discussed. The importance of enhancing the quality of the child care programs for children from low-income families is also emphasized in this paper. This leads to the discussion regarding the issue of inequity in child welfare which is hidden by the well-intended principle of equal distribution. Whether the current child welfare policy performs the basic functions of welfare, such as a guarantee of minimum standards, social protection in the event of insecurity, and the provision of services at the best level possible is reexamined.


    본 논문은 현행 아동 복지 제도 중 보육정책과 저소득층 아동복지정책을 중심으로 모든 아동의 삶의 질이 복지 사업을 통해서 공평하게 보장받고 있는지를 살펴본다. 현재 시행되고 있는 보편적 보육 정책은 평등한 분배의 원칙에 따른다. 모든 아동들이 건강하게 양육될 수 있는 기회를 제공한다는 측면에서 잘 의도된 아동 복지 정책이기는 하지만, 자세히 들여다보면 복지의 중요 개념 중 하나인 사회적 위험에 대비한 불평등 완화의 목적에 부합하지 않고 있다. 즉 보편적 복지 추구의 이면에 저소득층 아동들을 위한 지원이 상대적으로 소외되어 있다는 점에서 아동들은 부모의 재산과 사회적 신분 등의 차이에 따라서 사실상 지속적인 불평등을 경험하게 된다. 보육정책을 구성하는 사회경제적 담론들을 알아보고 지역‧시설유형별 보육정책과 서비스에 대한 만족도 차이도 살펴본다. 그리고 시설유형별 보육의 질적 수준 차이와 이에 대한 개선책의 부재 등을 논한다. 또한 저소득층 아동복지정책에서 복지서비스의 질적 수준 향상과 종사자의 자질 향상 및 보수교육 강화 등의 필요성도 아동복지의 형평성 문제와 관련지어 설명한다. 따라서 본 논문은 보육정책과 저소득층 아동들을 위한 복지 프로그램에 관련된 현재의 복지 수준을 논함으로써 아동복지가 단지 평등한 분배원칙이 아닌 형평성의 관점에서 점검해보고자 한다. 이는 평등한 분배라는 그늘에 가려진 아동 복지의 이면을 통해서 현재의 아동복지 정책이 일정수준 소득보장, 사회적 위험에 대비한 불평등 완화 그리고 최상의 서비스 제공이라는 복지의 기본 기능에 얼마나 충실한지 되짚어보기 위함이다.

  • KEYWORD

    universal child care policy , welfare policy for children from low-income families , equity

  • Ⅰ. 서 론

    본 논문은 현재 아동복지의 흐름이 과연 모든 아동들에게 일정수준 이상의 삶의 질을 보장하는 복지의 개념에 부합하는지에 대해 살펴본다. 복지의 개념에 대해 여러 논의가 있어 왔으나 1961년 영국의 역사학자인 아사 브릭스(Asa Briggs)에 따르면 복지란 일정수준 소득보장, 사회적 위험에 대비한 불평등 완화 그리고 최상의 서비스 제공이라는 세 가지 기능을 제대로 수행되는 상태를 말한다. 즉 복지에서는 이러한 세 가지 기능을 통한 ‘공정으로서의 정의(justice as fairness)’가 (Rawls, 1971) 실현되는 상태를 추구한다 (김대호, 2011). 그렇다면 우리나라의 아동복지 정책은 이러한 사회적 형평성을 고려하였는지 재고할 필요가 있다. 따라서 아동복지 정책 중에서 보육정책과 저소득층 아동복지정책의 실태를 살펴봄으로써 아동복지의 형평성을 논하겠다.

    올해 시행된 5세 공통교육과정과 무상보육 확대 정책의 영향으로 현재 국내아동복지와 관련하여 가장 많이 논의되는 것이 유‧보육1)분야일 것이다. 내년까지 소득과 상관없이 전 계층의 영유아들을 대상으로 무상 보육 지원을 목표로 하고 있으며 보육시설에 보내는 대신 집에서 아이를 보는 어머니에게 양육수당까지 지급하고 있다. 이처럼 한국의 보편적 보육복지에 대한 열망은 매우 높다. 언뜻 보기에는 아동 복지의 수준이 높아지고 있는 것처럼 보일 수도 있다. 그러나 자세히 살펴보면 이러한 보편적 복지는 아동복지 차원이라기보다는 모성복지라고 파악하는 것이 옳다고 생각된다. 즉 양과 질을 모두 고려하지 않은 보육서비스 제공은 아동복지의 개념으로 이해하기 보다는 국가가 보육을 책임짐으로써 근로여성의 직장과 가정생활 양립을 지원하여 사회적 모성을 보호하기 위한 정책의 개념으로 파악되어야 한다 (엄규숙, 2000). 이처럼 국내 아동복지에서는 영유아 보육 분야에 대한 강조만 극대화되어 있다. 따라서 본 논문에서는 현재 우리나라의 아동 복지 정책이 간과하는 점을 논함으로써 평등성/동등성(equality)만을 강조한 분배(distribution) 정책으로 인해 발생하게 되는 아동 복지의 형평성(equity) 문제를 논하고자 한다.

    지금까지 선택적 복지는 효율적이기는 하나 형평성(equity)의 원칙에는 어긋나는 반면 보편적 복지는 형평성을 살릴 수 있으나 효율성(efficiency)이 낮다고 인식되어 왔다 (이영범, 2004; Gustaffson & Stafford, 1998). 이러한 형평성과 효율성 간의 상충관계는 Okun(1975)의 경제학적 입장에 근거한 주장에 의해 뒷받침되어왔다. Okun은 형평성을 높이기 위해서 사회적 지원이 필요한 계층에게 소득재분배를 하는 것이 그에 따른 경제적 비용(leaky bucket)이 사회적 이익을 초과하게 될 것이라고 주장했다. 김형식과 홍순민(1999)은 사회안전망 확보를 통해서 빈곤아동의 기초생활이 보장되어야 한다고 했다. 즉 빈곤아동이 복지정책의 수혜대상에서 제외되지 않도록 형평성에 초점을 맞춘 정책적 보호가 우선됨을 논했다. 그러나 복지의 형평성과 효율성의 보완하는 방향에 대한 연구로서 홍석균외(2002)는 사회적 형평성을 추구한 복지 모형은 사회적 통합효과와 더불어 사회의 효율성 또한 증가한다고 했다. 따라서 본 논문에서는 아동복지의 형평성 문제를 주로 다루고자 한다.

    본고에서는 아동복지의 형평성 문제를 두 가지 이슈, 즉 보육정책과 저소득층 아동 복지정책을 중심으로 살펴보고자 한다. 물론 아동복지에는 보육사업, 장애아동사업, 아동학대 및 보호사업, 입양사업, 소년소녀가정지원사업, 가정위탁보호사업 등 여러 영역이 포함되어 있으나 그 중에서 대표적인 아동복지 분야로 보육과 저소득층 아동 복지 분야를 중심으로 아동복지의 형평성 문제를 살펴보고자 한다. 먼저 보육정책에 있어서 선택적 보육정책에서 보편적 보육정책으로의 전환은 국가가 궁극적으로 추구해야 하는 방향이지만 사회적 인프라가 부족한 시점에서 현 보육복지정책이 과연 아동들의 복지 향상에 얼마만큼 기여하는지는 의문이다. 따라서 본 논문의 목적은 무상보육 위주로 논의되고 있는 아동 복지정책을 구성하고 있는 담론과 정책대상의 시야에서 벗어난 사안들 중에서 보육서비스의 질적 수준과 저소득층 아동 복지 문제를 중심으로 아동복지의 형평성 문제를 살펴보는 것이다. 이는 평등한 분배라는 그늘에 가려진 아동 복지의 이면을 통해서 현재의 아동복지 정책이 앞서 설명한 일정수준 소득보장, 사회적 위험에 대비한 불평등 완화 그리고 최상의 서비스 제공이라는 복지의 기본 기능에 얼마나 충실한지 되짚어보기 위함이다. 따라서 본 논문은 모든 아동들의 삶의 질을 보장하기 위한 아동복지의 본래 목적성을 근간으로 한 논의를 통해서 한국의 아동복지 정책을 복지의 기본 기능과 관련하여 살펴봄으로써 제도적으로 보완이 필요한 부분이 무엇인지에 대한 시사점을 제공할 수 있다는 점에서 그 중요성을 지닌다.

    1)본 논문에서 ‘보육’의 개념은 보호, 성장, 교육의 개념이 모두 포함된 개념으로 쓰인다. 보육(care)은 보육과 교육의 개념이 통합되어 educare라는 의미로 쓰이고 있다.

    Ⅱ. 본 론

       1. 보육정책의 현황

    먼저 현 보육복지제도에 대해 논하기 전에 보육의 개념과 형태를 설명하겠다. 영유아보육법에 따르면 보육이란 “영유아를 건강하고 안전하게 보호‧양육하고 영유아의 발달특성에 맞는 교육을 제공하는 보육시설 및 가정양육 지원에 관한 사회복지서비스”이다 (영유아보육법 법률 제11003호 제2조). 여기서 영유아란 6세 미만의 취학 전 아동을 말하기 때문에 현재 보육은 어린이집에서 제공하는 서비스 정도로 여겨지고 있다. 어린이집 보육시설은 국‧공립, 민간, 직장, 그리고 가정 어린이집 등으로 구성되어 있다. 그리고 최근에 정부는 보육료 지급 확대를 소득수준에 상관없이 전 계층에 지원하려는 방안을 마련했다. 이처럼 어린이집 관련 정책은 모든 계층에게 평등한 혜택을 제공하려는 보편적 복지의 성격을 나타내고 있다. 2012년도 보건‧복지‧노동 분야 재정투자 규모는 92.6조원으로 전년도 86.4조원보다 7.2% 증가했다. 표 1에 따르면 이 중 보육‧가족‧여성 분야에 3.3847조원이 2012년 투자계획이고 이는 2011년 2.8759조원에 비해 17.7%의 증가율을 보인다.

    위의 표에서 알 수 있듯이 사회복지 분야에서 보육‧가족‧여성 분야에서의 올해 재정 투자 증가율은 가장 높은 수치를 보이고 있다. 이는 사회복지 안에 포함된 세부영역들 중 보육‧가족‧여성 분야를 제외한 나머지 8개의 분야의 평균증가율인 5.6%보다 월등하게 높은 수치이다. 그러나 이러한 복지에 대한 투자는 저소득층 아동 등 취약계층에게는 별로 도움이 되지 못한다고 보고되고 있다. 실제로 0-2세 무상보육 실시로 인해서 어린이집 이용률이 높아져 보육시설을 이용하기 위한 대기자들이 늘고 (연합뉴스, 2012.3.6.; 최정은, 2012) 정작 보육시설 이용이 필요한 맞벌이 부부들이나 저소득층 아이들이 이용하지 못하는 상황이 발생하고 있다는 것이다. 그로 인해 최근 보건복지부는 보육서비스 개선대책으로 보육시설 입소 우선순위 기준을 상반기 중으로 법제화할 계획이라고 밝혔다. 따라서 보육서비스의 실수요 계층인 저소득층, 맞벌이 부모, 다자녀 가구가 어린이집에 우선 입소할 수 있도록 할 예정이다. 그러나 입소 우선순위는 이전에도 명시되어 있었으나 제대로 지켜지지 않았다. 오히려 그 동안 사회적지지 체계의 미흡함에 따른 취업모가 느끼는 육아문제의 어려움에 대한 논의는 많았다 (연합뉴스, 2009.06.01.; 한국여성개발원, 2004; 김혜금, 2010). 이처럼 보편적 보육정책의 시행에 있어서 무상보육을 통해서 모든 아동에게 시설보육의 기회가 동등하게 주어지는 것보다는 개개인의 아동들의 상황을 고려한 형평적인 기회 제공은 지속적으로 중요한 사안이다.

       2. 보편적 보육정책을 지지하는 사회경제적 담론과 조건

    필자는 앞서 언급했듯이 아동복지의 양 축인 보육정책과 저소득층 아동복지정책을 중심으로 아동복지의 형평성 문제를 알아보고자 한다. 먼저, 보육정책의 불균등한 질적 수준 문제를 논하기 전에 보육정책을 구성하는 사회경제적 담론을 살펴볼 것이다. 담론이란 어떤 사물이나 개념에 관한 지식체계로서 사회경제적인 조건과의 밀접한 연관성을 가지고 형성되며 이 지식체계에 의해서 무엇이 옳고 그른지에 대한 판단 유무가 결정 된다 (Foucault, 1972). 그러므로 담론 분석을 통해서 보육정책이 어떤 지식체계와 가치판단으로 구성되어 있는지에 대해 알아보고자 한다. 담론들은 정책의 방향과 가치체계를 결정하기 때문에 담론 분석을 통해서 보육정책이 ‘공정으로서의 정의’를 실현하는 복지의 형평성 가치를 근본으로 구성되어 있는지 살펴볼 수 있다.

    복지정책은 많은 수의 국민들의 이익을 대변할 때 지지받기가 쉽다. 현 무상보육 복지정책은 아동복지를 향상하는 목적도 물론 있으나 여성들의 사회 참여를 돕는다는 측면에서 환영할 만한 일이다. 따라서 보육에 관한 이슈는 정치적으로도 가장 중요하면서 매력적인 정책 사안일 수 있다. 그리고 보육의 중요성은 여러 가지로 알려져 있으나 그 중 여성의 사회 참여와 인적자본에 대한 사회적 투자가 강조되고 있다.

    첫째, 보육의 근본 목적은 여성의 사회 참여의 확대에 있다. 특히 저출산 문제와 관련하여 보육 서비스의 확충은 늘 국가 정책적으로 강조되어 왔던 부분이다. 우리나라의 2011년도 합계출산율은 1.24명으로 (통계청, 2012) OECD 국가들 중에서도 가장 낮은 합계출산율을 기록한 국가들 중 하나이며 출산율 감소화 현상도 매우 빠르게 진행되고 있다 (정유석, 2012). 따라서 이러한 저출산 문제를 해결하기 위한 방안으로 가장 많이 대두되는 것 중에 하나가 보육정책이다. 박미옥(2010)은 보육시설 공급의 지역적 편차를 지적하면서 보육시설이 부족한 취약지역을 중심으로 공공보육시설을 공급하는 것이 저출산 문제를 해결하는 방법이라고 했다. 시설 공급의 지속적 확대와 더불어 보육서비스의 질적 제고 차원에서 보육교사의 자질 향상에 대한 관리감독의 중요성도 강조했다. 특히 보육시설의 기능을 여성의 사회참여와 자아실현 기회의 향상, 그리고 더 나아가 국가의 인적자원개발과 국가경쟁력 향상 등과 연결 지어 설명하였다. 이순월(2011)도 출산율을 높이기 위한 방법으로 보육‧교육비 지원 확대를 통한 보편적 보육정책의 시행을 제시하였다.

    여성정책연구원(2009)은 자녀양육의 사회적 분담을 여성고용을 촉진하고 남녀고용평등을 실현하는 여성정책의 일환으로 정의했다. 또한 저출산 대비 인적자원 개발 대책 수립 방안으로 보육사업의 재정지원 효율화가 제시되고 있다 (교육인적자원부 & 한국직업능력개발원, 2005). 이처럼 보편적 보육정책은 심각한 저출산 문제를 경험하고 있는 우리나라의 사회적 조건과 필요 그리고 여성의 경제적 참여 확대를 지지하는 사회경제적 담론(여성인권문제와 보육을 통한 인적자본양성)을 기반으로 형성되어 왔다.

    보육정책은 우리나라 뿐 아니라 세계적으로 저출산을 경험하고 있는 국가들이 가장 중요하게 생각하는 정책 중 하나이다. OECD국가들의 보육정책을 살펴보면 대표적인 사회민주주의 국가인 스웨덴의 경우 공보육체제의 확립을 통해서 ‘양육의 사회화’를 달성했다 (권금주, 2011). 전통적으로 자녀 양육은 가정의 주요 기능 중 하나로 인식되어 왔으며 여성은 자녀 양육을 담당하는 역할을 맡아왔다 (유계숙 외, 2009). 그러나 여성의 사회 진출이 증가하면서 출산율이 낮아지고 저출산을 극복하기 위한 대안으로 양육의 사회화가 활성화되기 시작했다.

    이처럼 양육의 사회화를 통해서 가족의 자녀 양육기능을 대체하고자 설계된 시설보육에 대한 논의는 20세기 중반이후부터 주목받기 시작한 바울비(Bowlby)의 애착이론과 밀접하게 연관되어 있다. 애착이론에 따르면 영유아기 시기의 어머니와의 애착관계는 아동의 사회, 정서발달에 장기적인 영향을 준다 (Bowlby, 1988). 즉 생애 초기에 어머니와의 안정된 애착관계를 형성하지 못하면 개인의 심리적 발달뿐만 아니라 대인관계까지도 부정적인 결과를 가져온다. 따라서 이 이론에 근거해서 생각한다면 어린자녀와 많은 시간을 함께 보내지 못하는 맞벌이 가정의 어머니들은 죄책감을 떠안을 수밖에 없다 (Burman, 1994). 그러나 여성의 교육 정도와 사회적 지위의 향상에 따른 사회의 변화를 고려할 때 여성의 출산 후 직장 생활은 당연한 사회적 요구의 결과이다. 결국 일하는 어머니를 대신하는 안정적인 양육자가 필요하다는 이유로 보육 서비스의 중요성은 인식되었으며, 전통적 가치관에 의해 억압되었던 여성들의 권리 신장을 위해서도 ‘양육의 사회화’는 강조되어야 할 부분인 셈이다 (Cannella, 2002). 보육정책이 복지 정책에서 가장 인기 있는 이슈인 이유는 이처럼 여성의 권익을 대변하는 인권친화적인 정책으로서 여성들의 인권문제 뿐 아니라 대리 양육자 제공을 통한 아동의 삶의 질 향상과 관련이 있기 때문일 것이다. 그러나 여기서 문제점은 가장 중요한 근본 목적이 모든 아동의 삶의 질 향상이 아닌 여성의 인권 신장이 된다면 보육정책은 아동복지 정책으로서의 제 기능 보다는 모성보호 정책의 기능이 우선시 된다는 점이다. 어떠한 목적을 우선시하느냐에 따라서 정책의 방향도 달라지기 때문이다. 물론 근래의 아동복지정책은 아동이 한 부분을 이루고 있는 친밀한 인적체계를 대상으로 지원하는 가족 중심 정책이 강조되고 있다 (Pecora et al., 2000). Kadushin(1984)이 부적절하거나 부족한 부모의 자녀 양육을 보조 및 보충해주는 보완적 서비스를 아동복지사업에 포함시켰듯이 부모나 가족을 대상으로 한 복지정책도 아동복지의 중요한 부분으로 파악되고 있다. 그러나 가족 중심 아동복지정책에서도 대상은 아동과 그 가족이되 정책의 궁극적인 목적은 아동의 건전한 성장과 발달을 도모하고 복지증진을 통해 삶의 질을 향상시키며 아동에게 최상의 서비스를 제공하는 것이어야 한다 (이순형 외, 2012).

    둘째, 경제학적 관점에서 살펴보면 영유아기는 인적자본에 대한 투자에 따른 내부수익률이 가장 높은 시기라고 지적된다 (Garces, Thomas, & Currie, 2002). 이는 미국의 헤드스타트(Head Start)운동의 실행배경과도 일치한다. 헤드스타트 운동은 미국의 탈빈곤화 정책의 일환으로 실시되었으며 저소득층 아동들에게 적절한 교육의 기회를 제공함으로써 그들의 발달적 향상을 도모함으로써 빈곤의 악순환의 고리를 끊을 수 있다는 믿음에서 출발했다. 이 관점에 의하면 유아교육과 보육은 빈곤으로 인해 발생하는 다양한 사회 문제들을 가장 쉽고도 효과적으로 해결할 수 있는 방법이다. 그리고 이러한 예방차원의 교육을 통해서 방치되었을 경우에는 사회 문제로 자라날 수도 있는 아동들을 쓸모 있는 인적 자본으로 재생산할 수 있다고 본다 (Jahng, 2011). 우리나라도 이러한 해외의 스타트 프로그램을 기본적인 틀로 사용한 드림스타트 프로그램을 통해서 저소득층 아동들을 대상으로 교육 및 보육 프로그램 등 통합서비스를 제공하고 있다. 물론 이러한 스타트 프로그램은 저소득층 아동들을 대상으로 한 종합적인 복지 서비스이기 때문에 모든 아동들을 대상으로 돌봄의 기능을 대신한다는 성격을 가진 일반 보육서비스와는 그 취지가 다르다. 그러나 이들의 공통적인 특징은 경제적 관점에서 영유아기 시기를 투자가치가 큰 인적자본으로 인식했다는 점이다. 즉 이 시기는 교육을 통해 인적자원에 대한 투자를 했을 때 회수율이 가장 높은 시기라고 보고되었다 (OECD, 2006). 다시 말하면 전 생애 단계에서 같은 수준의 교육을 제공했을 때 영유아기에 받은 교육의 효과가 가장 높게 나타나며 이후 시기에도 긍정적인 효과가 지속되는 것을 볼 수 있다.

    그러므로 공통 교육과정인 5세 누리과정 도입을 통해서 유아들이 양질의 보육 및 교육서비스를 제공받게 하려는 것은 단지 여성의 권익 보호뿐만이 아니라 인적자본에 대한 투자라고 볼 수 있다. 이러한 이유로 보육을 강조하는 복지정책은 다양한 성과를 동시에 거둘 수 있고 투자 대비 장기적인 수익도 높다고 간주되는 정책이다. 그러나 과연 이것이 사회적 형평성을 추구하는 복지 측면에서의 지원인 것인지 정치적 혹은 경제적 이득을 위한 지원일지는 생각해봐야할 문제이다. 예를 들면, 무상보육과 공통과정 교육은 아동들의 삶의 질을 향상하기 위한 과정인지 아니면 단지 투자가치가 높은 인적 자원 양성의 수단이거나 평등한 분배 정책을 실시하겠다는 증거도구인 것인지 모호하다. 더군다나 현재 시행되고 있는 보육정책은 동등한 품질의 보육서비스를 제공하는 것과는 거리가 멀다. 이처럼 정책의 방향과 가치체계가 정치‧경제적 담론을 중심으로 구성되어 있다면 보육정책 시행은 아동복지의 근본 목적과 성격에서 벗어난 결과를 초래할 수 있다. 즉 모든 아동들의 삶의 질 향상을 통한 형평성 추구보다는 여성의 권익 신장 혹은 인적 자본 개발이라는 다른 목적성에 치우칠 우려가 있다.

       3. 지역?시설별 보육정책 및 보육서비스에 대한 만족도 차이

    아동복지의 형평성 문제를 논하기 위해서 기본적으로 살펴보아야 할 부분이 재정이다. 재정을 집행하는 계획수립 단계에서 아동복지정책과 서비스 공급의 확대와 축소 등이 결정되기 때문이다 (정윤미, 2012; 지은구, 2010). 특히 2005년 복지사업의 지방이양 정책 이후에 지역 간 재정 차이가 아동복지의 질적인 차이를 초래할 수 있게 되었다. 보육사업은 국고보조사업 이외에 지방자치단체별 실정에 따라서 지방 정부의 자체예산을 투입하여 실시되고 있다. 보통 국고보조사업으로 지원되는 영역은 국공립보육시설의 신축, 증개축 및 개보수 비용과 민간보육시설의 교구교재비, 인건비 (국공립보육시설, 영아와 장애아 전담시설), 민간보육시설의 영아 기본보조금, 차량운영비, 중앙보육위원회와 중앙보육정보센터 설치 및 운영, 보육시설 종사자의 자격관리와 재교육, 보육시설 평가인증업무, 보육시설 질 관리를 위한 인프라 구축에 대한 지원 등을 포함 한다 (유희정‧최진, 2008). 그러나 유희정과 최진(2008)의 연구에서 보육정책에 대한 만족도의 차이와 재정투입액의 차이에 있어서 지역간 편차가 유의미하게 나타났다. 이와 유사하게 지성애와 박희숙(2000)은 농어촌지역보다 도시지역에 거주하는 부모들이 보육시설에 대한 만족도가 높은 것을 밝히고 재정자립도가 낮은 지역의 보육시설에 대한 재정지원을 확대함으로써 보육시설의 질적 수준 향상에 기여해야 한다고 했다.

    또한 보육시설 유형별 보육시설의 만족도에 대한 차이도 보육서비스의 형평성 문제를 제시한다. 보육시설의 재정지원 문제와 학부모 만족도에 있어서 국공립보육시설과 민간 보육시설 사이의 차이 문제와 민간 보육시설 지원강화 문제는 지금까지 지속적으로 논의의 대상이었다 (김소양‧이동수, 2005; 유희정‧김은설‧유은영, 2006; 유희정‧서문희‧김종해‧최혜선, 2006; 유희정‧최진, 2008). 김소양과 이동수(2005)는 보육시설의 질에 관해서 부모들은 공립 및 법인 어린이집에 대해 가장 만족하였다고 보고했다. 이는 국공립 보육시설에 대한 부모의 만족도가 가장 높다는 정지윤(2009)의 연구 결과와도 일치한다.

    지난 4월5일 여의도에서 열린 현 보육정책 및 각 정당의 보육공약 진단 토론회에서 참석자들은 현 보육정책은 보육료 지원 중심이며 실제로 학부모들은 특별활동비 등의 명목으로 추가비용을 부담해야 하기 때문에 보육료 지원을 통한 부담 완화에는 한계가 있다고 했다. 또한 보육서비스의 품질 향상 부분에 대한 투자가 미비한데다가 가정보육시설의 설치가 증가함에 따라 전체 보육수준의 질도 낮아질 것이라고 예상했다. 특히 최근에 민간 보육시설이 급속하게 증가하면서 현재 전체 보육시설 중 국공립 어린이집이 차지하는 비율은 5.3%에 불과하다 (보건복지부, 2012b). 보육정책과 보육서비스에 대한 만족도의 차이가 지역별 그리고 보육시설 유형별로 차이가 있음을 고려했을 때 현재 국공립 보육시설의 낮은 비중과 농어촌지역의 상대적으로 낮은 재정자립도는 보육의 형평성에 어긋나는 상황조건으로 볼 수 있다. 여기서 보육정책이 과연 아동복지를 위해서 얼마만큼 기여를 하고 있는지를 알기 위해서 보육서비스의 질(quality) 문제에 대해 좀 더 논할 필요가 있다. 이와 같은 보육의 질적 수준에 대한 논의를 통해서 필자는 보육정책이 최상의 서비스 제공을 통한 아동의 삶의 질 향상이라는 아동복지의 기본 목적에 근거했는지 그리고 형평성 가치를 실현하고 있는지를 알아보고자 한다.

       4. 보육서비스의 양과 질

    보육서비스의 품질의 중요성에 대해서는 많은 연구가 있었지만, National Institute of Child Health & Human Development (NICHD)의 보육수준과 아동 발달에 관한 연구는 보육의 질이 얼마나 중요한지 보여주는 대표적인 연구이다. NICHD(2006)는 보육의 양, 즉 얼마나 오랜 시간을 유아가 보육시설에서 보냈는가는 아동의 인지, 언어 발달 혹은 학교 준비도에 영향을 미치지 않는다고 보고했다. 보육의 양보다는 가족의 특징 (어머니의 교육수준이나 민족적 특징)이 더 높은 영향력이 있다고 했다. 반면에 질 좋은 보육시설 경험을 했던 유아들은 3세가 될 때까지 인지적 기능과 언어발달에서 더 높은 수준을 보였다. 그리고 4세 반이 되었을 때 문해능력과 수 능력 시험을 통한 학교 준비도 검사에서 높은 점수를 받는 것으로 조사됐다. 물론 보육의 질과 유아의 인지‧언어 발달간의 높은 상관관계는 없었으나 어느 정도 유의미한 상관을 보였다. 그리고 사회성 발달 측면에서도 아이들이 경험한 보육서비스의 수준이 높았을 때는 아이들은 다른 아이들과 긍정적인 상호작용을 보이고 더 협동적이고 덜 공격적인 경향을 보였다. 반면 질적 수준의 낮은 보육서비스에 이른 시기부터 장기간 노출된 아동들은 어머니와의 상호작용이 원활하지 않았다. NICHD의 연구 결과는 보육의 질과 아동 발달간의 관계가 강한 상관관계는 아니라고 보았다. 그러나 여기서 보육시설 종사자의 임금과 교육수준이 전형적으로 낮기 때문에 NICHD의 연구 대상이었던 보육시설의 56%가 보육서비스 질 수준이 낮았다는 점을 먼저 고려해야 한다 (McCartney, 2004). 또한 Lamb(1998)은 질 좋은 보육시설을 경험한 유아들은 성취도와 언어검사에서 높은 점수를 받고 사회적 기술도 높았으며 행동적인 문제도 적었다고 보고했다. Vandell과 Wolfe(2000) 역시 질 높은 보육시설을 경험한 유아들은 인지 및 언어 발달과 의사소통 기술면에서 높은 점수를 받고 문제 행동도 적다고 했다. Phillips, McCartney 그리고 Scarr (1987)은 보육의 높은 질적 수준은 아동의 사회성과 사회적 적응도에도 긍정적인 영향을 준다고 밝혔다. 이처럼 보육시설의 질 수준은 아동의 발달에 중요한 영향을 미치기 때문에 보육 수준의 품질 향상은 보육의 양을 늘리는 것만큼 아동의 복지를 위해서도 중요한 일이다. 이렇듯 보육의 질적 수준이 아동 발달에 영향을 미친다는 사실을 고려할 때 우리나라의 보육 질적 수준의 형평성은 어떠한지 살펴볼 필요가 있다.

    현재 무상보육 정책으로 인해 보육시설에 등록하는 영유아의 수는 급증했고 개원이 비교적 쉬운 가정어린이집 사업 신청 건수도 많아졌다. 0-2세 영유아 무상보육 정책으로 인해 보육수요가 늘어났고 그에 따라서 2012년에 들어서서 두 달 만에 전국의 어린이집 수가 3만9천842개에서 4만334개로 492개 늘어났다 (경인일보, 2012.3.14.). 그러나 설립 절차가 까다로운 국공립 보육시설 대신에 대부분 민간 혹은 가정 어린이집이 신설되었다. 이는 보육수요의 증가에 따른 보육시설 확충에 대한 필요와 작년부터 도입된 보육시설 설립 인허가 규제 완화에 따라서 가정어린이집의 설립이 쉬어졌기 때문이라는 분석이다. 특히 규모가 커서 자본이 많이 드는 민간 보육시설 보다는 소규모의 가정 어린이집의 설립이 더욱 증가하고 있다 (인천일보, 2012.3.8.). 그러나 국공립 보육시설에 비해 재정적 지원이 약한 민간 및 가정 어린이집의 보육 서비스 질적 수준 문제는 빈번하게 논의되어 왔다 (권정윤‧한유미, 2007; 이정미, 2010). 이는 표 2에서 보듯이 2010년 12월까지 평가인증을 통과한 보육시설의 설립 유형별 평가인증율 조사에서도 나타난다.

    보육시설 유형별로 평가인증 통과시설이 차지하는 비율을 알아보았더니 국공립보육시설이 97.0%로 가장 높았으며 가정어린이집과 부모협동시설이 각각 61.1%와 39.4%로 평균인증율에도 못 미치는 수준으로 가장 낮았다. 그리고 임난희(2009)는 평가인증 후 교사의 전문성, 실내 공간의 청결상태, 교재교구의 질과 양 등이 향상되었다고 보고하였으며 서문희(2009)에 따르면 평가인증을 통과한 시설의 보육서비스 수준도 향상된 것으로 나타났다는 점에서 높은 평가인증율을 보이는 국공립 보육시설의 보육서비스 질도 높다는 것을 알 수 있다. 또한 정부는 인가제를 완화함으로써 보육시설의 수를 더욱 늘리려는 방안이지만 이처럼 가정 및 민간 어린이집의 수만 늘어나는 것은 단지 보육서비스 제공의 양(quantity)만 고려되고 있을 뿐 아직 보육의 질(quality)문제는 해결되지 않고 있음을 보여준다. 이전부터 제시되어 온 교사처우 개선이나 보육서비스의 질 향상에 대한 논의는 아직도 계속되고 있다. 다시 말하면 보육의 양이 많아졌다고 해서 아동들의 삶의 질이 향상되었다고 말할 수는 없다. 먼저 현재 보육서비스의 질 수준은 어떤지에 대해 살펴보고 보육서비스의 질이 왜 중요한지에 대해 알아보고자 한다.

    한국 보육서비스의 질 관리 실태조사 결과에 따르면 다음과 같은 문제점들이 있었다. 표준보육과정을 연수받을 시간과 연수 기회 부족의 문제가 있었고, 보육시설 지도와 점검을 담당하는 공무원들의 인력 부족과 자질 부족 등이 언급되었다. 또한 보육시설 운영에 대한 조언이나 개선지도가 필요하며 평가인증에 있어서도 항목별 이해도가 교사와 공무원의 경우 낮았다 (장명림‧김은영‧박수연‧김온기‧이일주, 2009). 그러나 기획재정부가 발표한 2012년도 예산안을 보면 유아 학비‧보육료에 대한 지원금이 2008년에는 1.2조원이었으나 2012년도에는 4.0조원으로 증가했다. 또한 지원대상은 2008년도에는 차상위계층(소득하위 15% 수준)에서 2011년도에는 소득하위 70% 수준까지 확대하였고 2012년도에는 만5세 누리과정과 함께 0-2세는 전 계층을 대상으로 지원을 하고 2013년에는 0-5세의 모든 아동의 학비 및 보육료를 지원하고 공통 교육과정을 제공하게 된다 (기획재정부, 2012.3.13.). 보육서비스 품질을 위한 구체적인 개선책은 마련하지 않았으나 3월 13일 제2차 관계부처 복지F/T 회의에서 보육서비스 개선대책에 대한 논의결과 보육서비스 품질을 제고하기 위한 대책을 내놓았다. 이를 살펴보면 보육시설의 안전성, 어린이집 운명투명성 제고 및 책임 강화, 보육교사 자질 및 근로조건 개선 등을 대책안으로 내놓았다 (기획재정부, 2012.3.13.). 그러나 표 3의 보육서비스의 질적 구성요소를 살펴보면 위의 개선대책에서 제시한 사항들은 보육 운영관리와 인력관리 부분에만 집중되어 있는 것을 알 수 있다. 즉 보육서비스의 질적 수준을 결정하는 다른 영역들은 개선대책에 포함되지 않았음을 알 수 있다.

    여기서 표 3에 제시된 보육서비스 질적 구성요소들은 보육의 질을 측정하기 위한 평가 요인을 구성하는 하위변인들이다. 따라서 이러한 구성요소들을 바탕으로 만든 보육의 질적 수준 평가척도를 사용하여 보육의 질적 수준에 대한 객관적이고 종합적인 평가를 하게 된다. 유희정(1997)은 ‘유아교육 프로그램 평가척도’를 종일반을 운영하는 보육시설에 맞게 수정 보완하여 보육교사들의 자기평가를 통해서 보육의 질적수준을 평가하였다. 그리고 시설유형별로 질적 수준을 분석한 결과 각각의 영역별로 시설들 간의 유의미한 차이를 보였다.

    다음 표 4는 보육사업의 중앙 정부 예산이다. 2012년 보육 분야 총예산은 3조 0286억원이며 2011년 2조4784억원에 비해 21.1% 증가했다. 각 사업별 예산을 보면 영유아보육료가 차지하는 비율이 78.9%를 차지하고 있고 어린이집 교직원 인건비가 14%이다. 이는 이 두 분야를 제외한 나머지 사업 분야들에 소요되는 예산이 대략 7%정도라는 것을 보여준다. 즉 보육의 질적 수준을 끌어올리기 위한 사업에는 극히 소수의 예산이 지원되고 있다. 국고지원은 주로 보육서비스의 질 관리를 위한 인프라 구축을 지원하며 (유희정‧최진, 2008) 이는 아래 표 4와 같이 보육 사업을 관리하고 중앙‧지방보육정보센터 운영, 교원자격관리 및 보수교육, 보육프로그램개발 및 연구, 보육시설 평가인증 운영 등에 대한 지원을 포함한다. 물론 지방정부들이 국고지원과 공동으로 지원을 하고 있으나 지방자치단체별 보육예산의 경우에 서울을 제외하고는 대체로 전체예산 중 국고지원금을 뺀 지방자치단체의 예산액의 비중은 40.5%에서 58.3% 정도다. 즉 보육시설 질 관리를 위해 투자되는 금액이 전체 보육예산에서 차지하는 비율 자체는 국고지원에서의 비율과 차이가 없을 것으로 보인다.

    이처럼 보육서비스 자체의 품질에 대한 대책마련은 강구되지 않았다. 박성한(2004)은 민간보육시설의 질적 수준을 높이기 위해 중앙정부와 지방정부의 재정적인 지원이라고 지적했다. 또한 김영태와 김회웅(2010)는 보육의 품질을 향상시키기 위해서는 평가인증과 더불어 지방자치단체 수준의 적절한 재정지원 정책이 필요하고 민관 영역의 연계가 강화되어야 한다고 했다. 이처럼 보육시설의 운영과 인력 문제뿐 아니라 보육활동 자체의 품질 개선에 중앙정부와 지자체의 재정지원이 필요하다. 그러나 지금까지는 양적인 팽창에 대한 논의가 주였고 질 개선 부분은 상대적으로 논외 대상이었다. 위의 표 4에서 보육인프라 구축 영역에 있어서 중앙정부의 예산 배정 비율이 전체 예산 중 0.7%로 상대적으로 매우 낮다.

    올해 시행된 5세 누리과정 개발과 보급에서도 알 수 있듯이 국가수준의 보육프로그램 개발에 적지 않은 투자를 해왔으나 프로그램의 활용도에 대해 검토할 필요가 있다. 이미화 외(2005)의 연구에 따르면 보육시설에서 계획안을 작성할 때 참고하는 자료로 영유아잡지(44.2%)와 보육연구기관 프로그램(26.2%)이 가장 많았고, 보육정보센터 개발 프로그램은 6.4% 그리고 정부개발 프로그램은 4.0%에 불과했다(표 5 참고). 따라서 국가수준의 보육과정으로 표준보육과정과 누리과정에 근거하여 보육프로그램들이 개발되었으나 실제 보육현장에서 이러한 프로그램들의 활용도를 높일 수 있는 방안이 필요하다. 이는 모든 아동에게 동등한 질적 수준의 보육과정을 제공하여 보육의 형평성을 추구하기 위해 요구되는 것이다.

       5. 보편적 복지의 그늘: 저소득층 아동 지원의 한계

    현재 보육의 질 개선에 관한 대책이 부족하나마 언급되고 있기는 하지만 여전히 아동복지에 있어서 소외된 부분이 있다. 보편적 복지는 궁극적으로 필요하지만 “저소득이나 빈곤 개념은 상대적이므로 보편적 정책 하에서는 여전히 소득 격차에 의한 차이는 존재한다”(장명림, 2012: 28). 특히 보편적 보육정책으로 보육료가 지원되는 상황에서도 저소득층 유아들의 경우에 여전히 보육료에 대한 부담때문에 보편적 보육 정책의 혜택을 받지 못하는 경우가 있을 수 있다. 왜냐하면 민간 보육시설에서는 보육료 이외에 특별활동비와 기타 경비 등에서 국공립에 비해 적게는 2배에서 많게는 5배 정도 부과하기 때문이다(표 6). 물론 표 6에서 제시된 보육료 이외 추가비용은 지자체마다 차이가 날 수 있으며 실제 보육현장에서는 이보다 높은 추가 비용이 발생할 수도 있습니다.

    문제는 표 7과 같이 우리나라의 전체 보육시설 중 국공립어린이집의 비율이 5.3% 밖에 되지 않고 대부분은 민간 및 가정 어린이집이 차지하고 있다. 따라서 민간‧가정어린이집이 보유하고 있는 아동 수도 전체 보육시설에 다니는 아동 수의 78.5%에 달한다 (표 8 참고). 보편적인 정책이 시행된 이후로 부족해진 보육기관의 수를 민간 및 가정 어린이집에 의존하여 채울 것이 아니라 국공립어린이집을 확충하거나 민간보육시설의 질적 수준에 대한 관리를 더욱 철저하게 하는 방법들을 생각해 볼 수 있다.

    현재 대부분의 저소득층 아동들은 민간 혹은 가정어린이집에 다닐 수 밖에 없고 이러한 민간보육시설에서 요구하는 부모부담금으로 인해서 어려움을 경험하지 않을 수 없다. 앞서 언급했듯이 지역‧시설별 보육정책과 서비스에 대한 만족도 차이와 민간보육시설에 대한 낮은 만족도, 전제 보육시설 중 국공립 보육시설의 낮은 비중 등은 보편적 보육정책이 본래 의도와는 달리 모든 아동들에게 동질의 보육서비스를 제공하지 못하고 있다는 것을 보여준다. 그리고 여전히 민간 보육시설은 보육료 이외에 높은 추가비용을 부과하기 때문에 저소득층 아동들의 자유로운 보육시설 이용은 제한적일 수 밖에 없다. 즉 저소득층의 경우에 보편적 보육정책으로 인한 혜택을 느끼지 못할 가능성이 크다. 따라서 현 보육정책은 여전히 저소득층 아동 지원에 있어서는 한계가 있을 수 있다. 이는 보육정책이 보육서비스 이용아동 개개인의 상황을 고려하여 동등한 질적 수준의 보육서비스를 제공하지 못한다는 점에서 보편적 보육정책 자체의 형평성 문제를 시사한다. 특히 복지의 기본 기능인 최상의 서비스 제공을 충족시키지 못하고 있음을 보여준다.

       6. 저소득층 아동의 복지에 대한 지원

    보육정책의 중요성이 질 높은 인적자본에 대한 사회투자로서의 가치가 높기 때문이라고 앞서 지적했듯이 저소득층 아동에 대한 사회투자 역시 높은 환원효과를 발생시킨다는 점에서 (Karoly, Kilburn, & Cannon, 2005) 그 중요성은 늘 언급되어 왔다. 우천식(2004)은 효율성과 형평성을 동시에 충족할 수 있는 저소득층 아동을 위한 복지정책의 주안점으로 장기적으로 높은 소득을 예상할 수 있는 인적자본을 형성하는 것을 지적했다. 저소득층 아동과 청소년에 대한 적절한 개입의 부재는 빈곤의 대물림과 더불어 인력개발과 활용을 저해하며 국가 성장력을 저해하는 요인이라고 파악했다. 이처럼 인적자본 개발을 위한 투자라는 경제적 담론이 저소득층 아동복지정책의 중심에 위치해 있다.

    한국청소년정책연구원(2009)에 따르면 저소득 아동‧청소년의 역량개발 정책과 관련하여, 지역아동센터, 청소년방과후아카데미, 드림스타트를 ‘아동‧청소년 돌봄사업’이라고 지칭하고 이 돌봄사업을 통해서 지역사회 내 저소득층 아동과 청소년을 대상으로 보육, 복지, 보건, 교육 등의 다양한 서비스를 제공한다. 이러한 저소득층 아동 돌봄사업 중에서 드림스타트는 저소득층 아동에 대한 사회투자를 통해서 빈곤세습의 고리를 단절시키고 질 높은 인적자본을 생산해서 향후 사회비용의 절감효과를 극대화하기 위한 목적에서 시작되었다 (보건복지부, 2012a). 그리고 보육, 건강, 복지 등 개별 서비스의 확대가 아닌 맞춤형 통합서비스의 제공을 통해서 빈곤 아동들의 전인적 성장을 도모하는 것이 목표이다. 그러나 드림스타트 센터는 시‧군‧구 단위로 1개소씩 설치되어 있다. 전국 181개의 센터가 있으며 아직 개체수가 부족하기 때문에 서비스의 접근성에 대한 문제가 있을 수 있다. 이는 보육시설의 양적인 팽창과는 대조적인 부분이다.

    저출산고령사회 기본계획에 따르면 아동(6세-15세) 620만 명 중 방과후에 돌봄을 받지 못하는 아동은 240만명으로 추정되고 이 중에서 국가의 지원이 필요한 중위소득 이하 가정의 아동들은 약 90만명이다 (대한민국정부, 2011). 이 중 25.5만명 정도의 아동들이 지역아동센터나 초등돌봄교실, 방과후보육, 방과후아카데미에서 돌봄을 받고 있으며 이는 전체 돌봄이 필요한 아동들 중 28.3%를 차지한다. 그리고 돌봄서비스를 제공하는 사설업체는 일반사업자로 등록이 되기 때문에 월 이용료(30만원-50만원)를 부모들이 부담해야 한다. 따라서 저소득층 아동들에게는 이용료 부담이 낮은 지역아동센터가 주된 방과 후 돌봄시설이 된다. 학습지도와 상담 등 방과 후 돌봄서비스를 제공하는 지역아동센터는 과거 공부방을 법제화한 시설이며 2011년 12월말 기준 3,985개소가 운영되고 있다. 이용아동별 경제적 상황을 보면(그림 1) 차상위(저소득)아동이 40,147명(38.2%)로 가장 높은 비율을 차지하고 있고, 국민기초생활보장수급권 아동은 26,237명(25.0%), 기타승인아동2)은 24,004명(22.9%), 그리고 일반 아동이 14,594명(13.9%)순이었다 (지역아동센터중앙지원단, 2012).

    이처럼 지역아동센터와 드림스타트 등은 저소득층 아동들을 대상으로 하는 대표적인 시설이다. 저소득층 아동들의 복지를 위해서는 이러한 시설에서 제공하는 프로그램의 질적 우수성이 요구된다. 그러나 양계민(2011)은 기본적으로 더 많은 방과후 돌봄서비스 제공기관이 필요하다고 했다. 오후 10시 이후까지 성인의 보호를 받지 못하는 아동의 수가 대략 253,901명(2010년 기준)이기 때문에 대략 8,463개소의 기관이 더 설치되어야 한다고 지적했다. 이처럼 양적성장의 필요성과 더불어 현재 방과후돌봄서비스에서 제공하는 학습, 특기적성, 체험 등의 프로그램 수준은 사교육의 수준을 따라가지 못하고 있다 (양계민, 2011). 우선, 전담인력의 처우가 매우 미흡하며 따라서 전문성을 갖춘 인력확보가 어렵다. 전국지역 아동센터협의회는 2012년 3월 12일에 기자회견을 열고 저소득층 아동들을 위한 돌봄서비스를 위한 예산 확대를 호소했다. 그들에 따르면 현재 돌봄서비스를 받는 아동은 전체 저소득층 아동들 중 24만명(15%)에 불과하며 지역아동센터 종사자들의 급여수준도 매우 낮다 (노컷뉴스, 2012. 3. 12.).

    이처럼 저소득층 아동들을 위한 방과후프로그램의 문제점에 대한 지적은 계속 제기되어 왔다. 조미숙(2006)은 방과후 아동교육의 공보육화가 이루어져야 하며 시설을 증가해야 하고 다양한 수요자 중심의 프로그램 개발이 미흡하며 방과후 아동교육교사의 양성 및 활용방안이 미비하다고 지적했다. 그러나 6년 전 연구에서 지적된 사항들이 현재에도 여전히 문제점으로 남아있는 것을 볼 수 있다. 앞서 언급했듯이 저소득층 아동들 중 15%만이 이러한 교육‧보육서비스를 받고 있으며, 더 많은 기관 설치가 요구된다. 또한 제공되는 프로그램의 품질 향상이 필요하다 (양계민, 2011). 지역아동센터의 경우 종사자들의 자격증 보유 현황을 살펴보면 사회복지사(58.4%), 보육교사(22.4%), 정교사(7.2%), 영양사(0.6%) 그리고 기타(11.4%) 등으로 나눌 수 있다 (지역아동센터중앙지원단, 2012). 종사자들이 보유하고 있는 자격증들은 저소득층 아동들을 위한 교육과 보육이라는 프로그램의 특수한 성격을 반영하거나 그와 밀접하게 관련되어 있지 않다. 즉 제공되는 프로그램에 특수화된 교사 교육 프로그램이 필요할 것으로 보인다.

    또한 2011년 12월 지역아동센터 종사자들의 급여 현황은 시설장의 경우 1,046,834원이며 생활복지사의 경우 1,014,756원이다 (지역아동센터중앙지원단, 2012). 그리고 종사자들의 학력분포를 살펴보면 초대졸과 대졸이상이 각각 35.7%와 61.7%이다 (표 9).

    고용노동부(2011)에 따르면 2010년 초대졸과 대졸이상의 평균 임금은 각각 106.3만원과 154.4만원이다. 즉 지역아동센터 종사자들의 임금은 학력대비 평균 임금보다도 상당히 적은 액수임을 알 수 있다. 저소득층 아동들을 위한 교육‧보육프로그램의 품질을 높이기 위해서는 전문성을 가진 인력을 확보가 필요한데, 이러한 급여수준으로는 종사자의 전문성 향상을 기대하기 어렵다. 종사자의 전문성은 프로그램의 질적 수준의 중요한 구성 요인이기 때문에 이양순(2003) 역시 방과 후 아동지도 종사자의 자질향상을 위한 교육과 보수교육 등이 필요하다고 지적했다. 이는 저소득층 아동들을 위한 복지정책의 효율성 향상을 위해서 요구되는 사항이며 이러한 효율적인 복지정책을 기반으로 저소득층 아동들을 위해서 사회적 위험에 대비하여 불평등을 완화시켜줄 수 있는 환경을 조성할 수 있다. 현 시점에서 저소득층 아동복지 정책의 효율성 향상이 없다면 일반 아동과 저소득층 아동 간의 삶의 질의 격차를 좁히기 어렵고 이는 결국 아동복지의 형평성 마저 기대하기 어렵게 만든다. 이처럼 저소득층 아동의 복지를 위한 사회적인 투자 부분에 있어서 개선의 여지가 아직 많이 남아 있다. 그들의 삶의 질을 향상시키기 위해서 방과 후 보육과 교육을 담당해 줄 시설의 양적 성장과 더불어 제공되는 프로그램과 서비스들의 품질의 우수성을 제고할 필요가 있다.

    2)기타승인아동이란 국민기초생활보장수급권 아동과 차상위계층에는 포함되지 않는 아동 중에서 경제적으로 어려움을 겪오 있는 취약계층이나 신빈곤층 아동을 말한다. 공신력있는 기관의 추천을 통해서 해당 아동으로 인정된다 (2011년 12월 전국실태조사서, p. x).

    Ⅲ. 결 론

    본 논문은 현재 우리나라 아동복지의 형평성 문제를 논하기 위해서 보편적 보육정책과 저소득층 아동들을 위한 복지정책의 현황을 살펴보고 각각의 정책 내에서의 형평성 문제와 보육정책과 저소득층 아동복지정책 간의 형평성 문제를 다루었다. 여기서 아동복지의 대상을 학교 입학을 기준으로 학령 전기와 학령기로 나누고, 소득수준을 기준으로 저소득층과 차상위계층 그리고 일반 아동들로 나눌 수 있다. 연령과 소득수준, 거주 지역에 따라서 상대적으로 복지의 사각지대에 놓이는 그룹에 생긴다는 것을 논했다. 학령 전 아동들을 대상으로 하는 보편적 보육정책에 있어서는 무상보육과 공통교육을 통해서 평등한 분배라는 본래의 취지를 달성하고자 했으나 보육의 질적 수준 향상에 대한 투자 부족과 지역별, 시설별 보육수준의 차이로 인해 보육의 형평성 문제가 발생한다. 이 때 학령 전기 아동들은 국공립시설에 입소하지 못할 경우 민간시설의 높은 추가비용으로 인해 실제로 무상보육의 혜택을 누리지 못하는 경우가 생길 수 있다. 보육에 대한 높은 관심과는 달리 저소득층 학령기 아동들의 복지 문제에 대한 지원은 부족하다. 학령기 일반아동들은 사교육 위주의 교육 서비스를 받지만 학령기 저소득층 아동들의 경우 질적 수준이 높은 보육 및 교육 서비스를 받지 못하는 경우가 많다. 따라서 이러한 아동들이 현재 아동복지의 사각지대에 놓여있다.

    이와 같이 한국 아동복지정책에서 보편적 복지와 선택적 복지라는 양축을 중심으로 형평성 문제가 제기될 수 있다. 서론부분에서 이미 강조하였듯이 형평성을 강조하는 보편적 복지와 효율성을 강조하는 선택적 복지 중에서 어느 한 부분만 우선시하기 보다는 홍석균외(2002)가 언급했듯이 사회적 형평성을 추구한 복지 모형은 사회적 통합효과와 더불어 사회의 효율성 또한 증가한다고 본다. 필자는 형평성과 효율성은 서로 상충하는 것이 아니라 상호보완적인 특징을 지닌다고 생각한다. 본 논문에서 효율성이란 형평성을 바탕으로 한다. 따라서 본 논문은 아동복지에 있어서 형평성의 중요성을 인식하고 이에 따라서 보편적 보육정책과 저소득층 아동복지 정책에 내재한 문제점들과 사각지대를 고려한 보완책을 제시하고자 한다. 첫째, 보육정책의 양적 팽창도 중요하지만 그와 동등하게 질적인 성장을 향상시킬 수 있는 정책 입안과 시행이 필요하다. 특히 지역‧시설유형별로 보육정책과 서비스에 대한 만족도의 차이는 모든 아동이 동등한 수준의 보육서비스를 제공받지 못하는 현실을 보여준다. 이를 감안하여 재정자립도가 낮거나 아동인구의 비율이 높고 요보호아동의 수가 많은 지역에 국가보조금이 더욱 선별적으로 지급되고 관리되어야 하겠다. 정윤미(2012)는 지방정부의 아동복지예산의 주요한 기준이 요보호 아동의 수라는 점을 지적하며 지금까지 선별적 아동복지정책이 중심이었기 때문에 예산 확대에 한계가 있다고 했다. 따라서 지방정부의 아동복지가 보편적 복지로 전환되어야 한다고 강조했다. 또한 정부의 보조금이 지역의 재정자립도 뿐만이 아니라 지역별 특성까지 고려하여 지역 간 복지격차를 완화시켜야 한다 (정윤미, 2012). 이러한 재정지원을 통해서 지역에 보육시설을 확충하는 것에서 나아가 보육교사와 환경의 질적 수준을 높일 수 있는 방안 마련이 절실하다. 특히 보육의 인프라 구축부분에 더 많은 예산을 투입할 필요가 있다. 보육의 인프라구축에는 보육사업관리, 중앙‧지방보육정보센터 운영, 교원자격관리 및 보수교육, 보육프로그램개발 및 연구, 보육시설 평가인증 운영 등이 포함된다 (보건복지부, 2012a). 여기서 보육정보센터의 활용 방안 마련을 통한 보육서비스의 질제고가 가능하다. 현재 보육정보센터의 주요사업으로는 평가인증 조력, 보육 프로그램 개발 및 보급, 보육교직원 교육, 어린이집 영유아 안전교육, 대체교사 지원 등이 포함된다. 그러나 앞서 논의했던 시도별 보육시설 계획안 작성 시에 참고자료에 대한 조사에서 보육정보센터에서 개발한 프로그램을 활용한다는 응답은 전체의 6.4%에 불과하여 실제 보육현장에서 이에 대한 활용도가 매우 낮음을 알 수 있다. 따라서 보육현장에서의 활용 가능성이 높은 보육프로그램 개발이 필요하며 안전교육 이외의 교육 서비스를 제공하여 제공 교육 프로그램의 다양화가 요구된다. 그리고 대체교사 지원이 좀 더 활성화되어 보육교직원 교육의 참여율을 높이고 교사교육프로그램의 질적 수준도 향상되어야 한다.

    둘째, 아동복지 정책이 아동복지의 기본이념인 ‘모든 아동의 삶의 질 향상’에 기반 하여 구성될 수 있도록 해야 한다. 앞서 설명했듯이 보육정책은 낮은 출산율 문제를 해결할 수 있는 방안으로 개념화되어 있고 저소득층 아동정책은 인적자본 개발이라는 경제적 담론을 중심으로 구성되어 있음을 알 수 있다. 그러나 아동복지 본래의 목적을 상실한 정책은 사회적 위험에 대비한 불평등 완화 그리고 최상의 서비스 제공이라는 복지의 제 기능을 수행하기 어렵다. 따라서 사업의 종류에 상관없이 아동복지의 전 사업 영역이 추구하는 결과와 과정이 궁극적으로는 아동 중심이 되어야 한다. 가족중심 아동복지 정책이라 할지라도 그것이 아동복지정책이기 위해서는 아동의 삶의 질을 보장할 수 있는 원칙하에 시행되어야 한다. 따라서 정책안 뿐 만이 아니라 아동복지 사업 각 영역의 매뉴얼이 모두 이러한 기본 원칙을 우선순위로 따르고 있는지 재검토해 볼 필요가 있다.

    셋째, 선택적 복지 영역인 저소득층 아동복지 정책으로 시행되고 있는 돌봄사업은 아동복지의 효율성 향상이 주목적이지만 돌봄사업에 투입되는 종사자들의 전문성과 급여수준은 고용노동부에서 발표한 근로자 평균 임금에 못 미치는 수준이다. 이러한 종사자들의 질적 수준으로는 저소득층 아동들을 위한 보육 및 교육 프로그램의 높은 질적 수준을 기대하기 어렵다. 따라서 돌봄사업의 각 분야에 관한 전문적 자질을 갖추고 있는 종사자들을 배치하고 그에 적절한 급여수준을 책정한다면 저소득층 아동들을 위한 프로그램의 질적 수준을 향상할 수 있을 것이다. 이 분야 종사자들의 전문성을 양성하고 평가하는 부분에 대한 더 많은 구체적인 연구와 투자가 필요하리라 본다. 이는 저소득층 아동 복지 정책의 효율성을 높이고 다른 아동 복지 분야와의 형평성을 보장하기 위한 방안이 될 것이다. 형평성과 효율성은 상호배타적인 것이 아니라 상호보완적인 것이기 때문에 어느 한 쪽만 강조할 것이 아니라 항상 둘을 함께 고려하는 정책이 필요하다. 본 논문에서는 형평성 부분을 주로 논하였으나 후속 연구로는 효율성과 형평성을 모두 고려한 아동복지사업에 대한 구체적인 계획안을 고려해 볼 수 있을 것이다.

    현행 아동복지법 제3조 기본 이념의 조항은 “아동에 관한 모든 활동에 있어서 아동의 이익이 최우선적으로 고려되어야 한다”라고 명시하고 있다. 그러나 지금까지 본 논문에서 살펴보았듯이 현재 시행되고 있는 아동 복지 정책이 과연 모든 아동들의 이익을 대변하는 것인지 의문이다. 아동복지법에서 규정하고 있는 아동복지의 목표인 ‘아동을 건강하게 양육’하는 것을 달성하기 위해서는 이론상의 평등성만 강조할 것이 아니라 정책 실행에 있어서 평등한 기회 보장과 복지의 형평성을 보장해야 할 것이다. 앞서 복지의 개념을 일정수준 소득보장, 사회적 위험에 대비한 불평등 완화 그리고 최상의 서비스 제공이라는 세 가지 기능을 제대로 수행되는 상태라고 설명했다. 아동복지란 사회복지의 하위분야이며 아동복지를 포함한 사회복지는 스스로 자신의 생활을 영위하지 못하는 사회적인 약자를 돕는다는 강한 목적성을 가지고 있다 (강란혜 외, 2004). 물론 현행 아동복지는 이전의 선택적 복지에서 모든 아동을 대상으로 하는 보편성을 강조하고 있으나 보편적 보육정책에서 사각지대에 놓인 저소득층 아동들과 아동복지정책에서 간과된 보육의 질적 수준 문제 등으로 인해 복지의 형평성이 위태로운 상황이다. 또한 상대적으로 등한시되어 있는 저소득층 아동복지 정책과 제공되는 프로그램의 질적수준 문제는 이러한 선택적 복지정책의 효율성을 의심하게 한다. 그러므로 형평성과 효율성의 회복을 위해서 현 아동 복지 제도는 사회적 위험에 대비한 불평등 완화라는 복지의 가장 중요하면서도 기본적인 의미를 되살릴 필요가 있다.

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  • [표 1] 사회복지분야 재정투자 계획
    사회복지분야 재정투자 계획
  • [표 2] 설립 유형별 평가인증율
    설립 유형별 평가인증율
  • [표 3] 보육서비스의 질적 구성요소
    보육서비스의 질적 구성요소
  • [표 4] 국고지원 보육사업 중앙 정부 예산: 2012
    국고지원 보육사업 중앙 정부 예산: 2012
  • [표 5] 시도별 보육시설 계획안 작성 시에 참고자료
    시도별 보육시설 계획안 작성 시에 참고자료
  • [표 6] 민간 보육시설과 국공립 보육시설의 보육료 이외 부모부담금
    민간 보육시설과 국공립 보육시설의 보육료 이외 부모부담금
  • [표 7] 2010년 12월 31일자 보육시설 연도별 설치?운영 현황
    2010년 12월 31일자 보육시설 연도별 설치?운영 현황
  • [표 8] 2010년 12월 31일자 보육시설 보육아동 현황
    2010년 12월 31일자 보육시설 보육아동 현황
  • [그림 1] 지역아동센터 이용아동별 경제적 상황
    지역아동센터 이용아동별 경제적 상황
  • [표 9] 지역아동센터 종사자들의 학력 분포
    지역아동센터 종사자들의 학력 분포