A Study on the Characteristic and Improvement Method of Private Consignment of Social Welfare Facility (Organization)*

사회복지시설(기관)의 민간위탁제도 특성 및 개선방안에 관한 연구*

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  • ABSTRACT

    Since the introduction of local autonomy system, various specific theories and practical approaches for private commission system have been common concerns and interests of the fields practicing social welfare. In the discussion about private consignment system of social welfare facility and organization, both of private section and government have shown different opinions from various aspects such as related regulation, consignment procedure, proper period and consignment condition. According to the discussion about the consignment system of social welfare facility, the purpose of this study is as follows. The first purpose is to suggest the current status of private consignment of social welfare facility and the characteristic and issue of consignment procedure by considering domestic & overseas literatures about the characteristic of private consignment system. The second purpose is to find out the general characteristics and current statuses of consignment process and system of social welfare facilities (organizations) located in Gyeonggi-do area. The third purpose is to draw the current status and general problem of field consignment system and suggest the practical alternative plan and improvement method of private consignment system of social welfare facility in the future. The result of researching private consignment process by head and manager of social welfare facility (organization), private consignment agreement and its conclusion process and current consignment system improvement method revealed that the number of reconsigned (over 1~3 times) facilities was more than that of initially consigned facilities and senior welfare facility and general social welfare center were most frequent in private consignment organization. In addition, as an improvement method of current private consignment process, the consideration on each organization and standard was required for new consignment and reconsignment and the problem of fairness and objectiveness was indicated when deliberation committee was organized in private consignment process. Besides them, it was found that consignment period shall be adjusted on the basis of facility type and business characteristic and the problems such as worker’s succession, worker’s transfer and service disconnection were suggested when consignment organization was changed. For conclusion and suggestion, the study suggested the establishment of common standard about private consignment, alternative plan of private consignment process issue and improvement method of consignment period issue.


    지방자치제 도입이후 민간위탁제도에 대한 구체적이고 다양한 이론과 실천적 접근은 사회복지 실천현장의 공통적인 고민과 관심사이다. 사회복지시설 및 기관에 대한 민간위탁제도에 관한 논의는 관련규정, 위·수탁절차, 기간의 적합성, 위탁조건 등 다양한 측면에서 민. 관 양측모두 오랜 기간동안 입장과 견해 차이를 보이고 있다. 이러한 사회복지시설의 위·수탁제도에 대한 논의를 필요에 따라 연구의 목적으로 첫째, 민간위탁제도의 특성에 관한 국. 내외 문헌적 고찰을 통해 사회복지시설의 민간위탁 현황과 위탁과정에서의 그 특성과 쟁점을 제시하고, 둘째, 경기도지역 사회복지시설(기관) 위·수탁과정 및 제도에 관한 전반의 특성과 현황을 알아보고, 셋째, 현장 위·수탁제도의 현황과 전반의 문제점을 도출하여 향후 사회복지시설의 민간 위․수탁제도의 실질적인 대안과 개선방안을 제시하고자 하였다. 민간위탁 사회복지시설(기관) 장 및 관리자에 대한 민간위탁과정, 민간위탁 협약 내용 및 협약체결과정, 현행 위·수탁제도 개선방안에 대한 조사결과 최초위탁시설에 비해 재위탁(1회~3회)시설이 많고, 노인복지시설과 종합사회복지관이 민간위탁기관 유형에 가장 많은 분포를 나타냈다. 또한 현행 민간위탁과정의 개선방안으로는 신규위탁과 재위탁의 경우 각 각 기관과 기준에 대한 고려가 요구되며 민간위탁과정에서 심의위원회 구성 시 공정성과 객관성의 문제가 지적 되었다. 그밖에 시설유형과 사업특성에 기초한 위탁기간의 조정이 필요함이 결과로 나타났으며 수탁기관 변경 시 직원고용승계와 종사자의 이직 및 서비스의 단절성 문제가 제기되었다. 결론 및 제언으로 민간위탁에 대한 공통기준의 마련과 민간위탁과정에서의 쟁점에 대한 대안, 위탁기간과 관련된 쟁점에 대한 개선방안을 각각 제시하였다.

  • KEYWORD

    private consignment system , reconsignment , consignment process of social welfare facility , consignment period , private consignment ordinance

  • I. 서 론

    지방자치제 이후 사회복지서비스는 지역 내 특정 기관단체의 장기운영관습 또는 독점을 탈피하고 보다 전문성과 조직력을 갖춘 민간부문의 활발한 참여를 위해 시장경쟁원리를 도입하여 민간, 공공, 민관간의 자율경쟁을 통해 공공서비스의 효율성과 서비스 질 향상방안이 요구되는 시점이다. 또한 행정개혁과 공공서비스의 효율성 제고에 대한 논의에 따라 공공서비스 전달체계의 변화와 함께 서비스 공급에 있어 민간의 역할이 보다 증대 되고 있다.

    사회복지시설 민간위탁의 주체는 민과 관의 입장에서 첨예한 갈등의 문제가 제기되어 왔으며 또한 운영법인과 시설 운영주체 및 종사자에게는 고용 및 지역사회 관계적인 측면에서 투명하고 공정하게 처리되어야 할 중요한 행정절차와 사무라고 할 수 있다.

    다수의 지자체에서는 이러한 민간위탁과 관련한 사항에 대해 사회복지시설과 평등한 관계적 측면에서 이를 소통하고 방안을 모색하기 보다는 일방적인 강제나 명령적 하달로 정부의 고유 권한처럼 강조한다. 이 과정에서 민과 관의 갈등이 발생하게 되고 이는 심각한 사회복지 발전과 운영에 있어 부정적인 결과를 가져올 수밖에 없는 지역사회의 복지후퇴의 결과와 더불어 마이너스 요인으로 작용하고 있다.

    사회복지시설 및 기관에 대한 민간위탁제도에 관한 논의는 관련규정, 위‧수탁절차, 기간의 적합성, 위탁조건 등 다양한 측면에서 민. 관 양측모두 오랜 기간을 거쳐 사회복지시설의 위탁과 관련된 문제점이 끊임없이 제기되고 부각되어 왔다. 그럼에도 불구하고 사회복지 실천현장의 종사자 및 운영자와 국가 및 자치단체와의 견해 차이는 여전히 첨예한 대립적 양상을 띄고 있어 전체적인 사회복지시설 운영과 사회사업을 통한 사회복지서비스 질적인 부분의 부정적 요인으로 제기되고 있다. 따라서 그간 민간위탁의 운영성과 및 평가에 따른 전통적 승계방식과 지역사회안의 자연스러운 관례가 종종 시대착오적이며 일부 형평성에 어긋나거나 반복되는 문제점으로 지적되므로 이에 대한 대안과 실천현장의 시각을 각각 조명해 볼 필요가 있다. 이러한 사회복지시설(기관)의 위‧수탁제도에 관한 논의의 필요에 따라 본 연구의 목적을 다음과 같이 설정하였다.

    첫째, 민간위탁제도의 특성에 관한 국. 내외 문헌적 고찰을 통해 사회복지시설의 민간위탁 현황과 위탁과정에서의 그 특성과 쟁점을 제시하고, 둘째, 경기도지역 사회복지시설(기관) 위‧수탁과정 및 제도에 관한 전반의 특성과 현황을 알아보고, 셋째, 현장 위‧수탁제도의 현황과 전반의 문제점을 도출하여 향후 사회복지시설의 민간 위‧수탁제도의 실질적인 대안과 개선방안을 제시하고자 함에 있다.

    II. 이론적 배경

    민간위탁이란 공공서비스의 제공과정에서 시장의 원리를 적용한 민영화의 한 형태이며, 행정사무의 이양과정에서 행정기관이 관리. 감독 등 일부 권리를 가지는 동시에 민간으로 하여금 기관 또는 법인의 명의와 책임 하에 행정사무를 처리하게 함으로써 정부와 민간이 공동으로 책임을 지고 협력하는 일련의 과정을 제도화 한 것이다. 즉 정부주도형의 공공서비스 공공방식에서 민간주도형 서비스 형태로의 변화를 도입하여 시장주의 경쟁원리에 의해 서비스를 제공하고자 하는 대표적인 방법을 말한다. 민간위탁의 개념은 위탁, 위임, 대행, 이양, 아웃소싱, 민영화의 용어로 포괄하거나 혼용하여 사용되고 있으며 각 각 그 개념 및 특성을 정리한 문헌과 논의를 통한 정책제안 등이 활발하게 이루어지고 있다.

       2.1 민간위탁제도의 개념

    민간위탁제도란 민영화의 한 형태로 일련의 계약과정을 통해 정부가 민간에게 공공서비스의 사무전반을 위탁하여 정부기능의 효율성과 경쟁력을 확대하는 방식을 의미한다(Savas,1994). 이러한 민간위탁제도는 정부가 행정기관을 통해 직접 제공하던 공공서비스나 해당사무 및 서비스의 관할책임은 정부가 가지면서 민간기업이나 재단 등 외부기관을 선정하여 정부를 대신하여 공공서비스를 제공토록 하고 그에 대한 예산 등의 지불을 담당하는 것을 말한다. 그간 정부가 직접적으로 공공서비스를 생산. 전달하는 공급방식의 비능률성, 경직성, 행정편의주의, 서비스의 질 저하, 주민욕구에 대응성 부족 등 다양한 문제를 야기해 왔다(박경원, 1995).

    민간위탁이란 최근 정부가 직접 생산하여 제공하던 공공서비스를 민간기업과 계약을 통해 민간으로 하여금 제공토록 하는 방식으로서 공공서비스의 공급결정과 생산기능을 분리하여 비용절감을 추구하는 서비스 방식이라 할 수 있다(이성우, 1998; 송근원. 강대창. 허남식, 2003). 공공부문의 사회복지서비스를 민간에 위탁함으로써 얻게 되는 긍정적인 측면은 경쟁과 효율적인 운영을 통한 서비스 수요에 대한 신축적 대응성의 확보등을 들 수 있다(Dehoog & Salamon, 2002; Kamerman & Kahn, 1998; 이봉주, 2011:12 재인용). 이러한 측면에서 사회복지서비스의 질과 전문성의 제고에 대한 고려와 민간과 공공의 협력적인 계약과 협력관계(partnership) 형성이 위탁의 성과를 향상시키데는 중요한 것으로 인식이 확산되고 있다(조연숙, 2004). 사회복지시설의 민간위탁체계로 공공과 민간의 영역구분과 정부의 재정지원에 대한 책임성을 강조하는 기제로 정부의 민간위탁 서비스 공급방식의 변화는 종전의 정부가 주민에게 직접 공급하는 방식으로부터 민간위탁을 통해 정부가 위탁자로서 재정지원 및 지도감독을 실시하며 선정된 수탁기관은 주민에게 직접 서비스를 공급하는 방식으로 그 변화를 알 수 있다(행정자치부, 2003).

    공공서비스의 공급형태를 서비스 공급결정, 서비스 생산, 서비스의 대가지불(재정부담)과 같은 세가지 요인으로 분석한 Savas(1992)에 의하면, 민간위탁에서 서비스의 생산은 민간부문이 담당하는 것이며, 정부가 무엇을 언제 어떻게 공급할 것인가의 결정권을 유지하면서 민간부문을 서비스 생산과정에서 활용하는 방법으로 기술하고 있다. 또한 Kolderie(1996)는 민간위탁을 정부제공-민간생산이라는 상호 협력적인 행위과정으로 설명하고 있다. 따라서 민간위탁은 이전에 중앙정부나 지방정부에 의한 직접 공급방식에서 벗어나 시장주의 경쟁원리를 적용하여 공공서비스의 생산과 공급에 대한 생산성 확보 및 경쟁력 향상을 추구하는 공급주체의 변화와 관련된 것으로 개념화 할 수 있다(손순옥, 2008).

    2.1.1 민간위탁제도의 도입배경

    사회복지시설 및 기관의 공공성, 투명성, 전문성 제고와 사회복지서비스의 질적 향상을 위한 효율적 운영관리의 필요성은 재삼 강조를 하여도 그 논의의 중요성이 지나침이 없다. 예컨대 어떤 위탁법인이 어떻게 기관을 운영해 나갈 것인가에 따라 운영관리 및 서비스 제공의 성패가 좌우되는 많은 선험적 사례와 시행착오의 결과들이 그것이다. 지방자치제 이전 정부가 직접적으로 공공서비스를 생산. 전달하는 공급방식의 비능률성, 경직성, 행정편의주의, 서비스 질의 저하, 주민 욕구에 대응성 부족 등 다양한 문제를 야기해 왔다(박경원, 1995, 재인용).

    우리나라의 민간위탁은 최초 1948년 쓰레기 수거위탁으로부터 출발하여(김경혜, 2000) 1970년대 정부주도형 정책추진 배경에 따라 일부 제한적인 형태로 이루어지다가 1970년대 후반 각 부처의 개별법령 및 행정법규에 의해 실질적인 민간위탁이 이루어지기 시작하였다(추병주‧정윤수, 2008). 이후 1990년대 김영삼 정부의 출범과 함께 작은 정부론의 시각에서 벗어나 민영화나 민간위탁의 논리가 본격적으로 주목받기 시작하였고, 점차 지방자치제도가 본격화되면서 자치단체 수준에서의 민간위탁이 일반화 되어 오늘에 이르게 되었다.

    민간위탁은 정부가 시행계획에 기초한 공급과 실행의 결정권을 가지고 있으면서 민간체계를 적극 활용하는 방법으로 서비스 공급 결정권과 실행에 필요한 지불비용은 정부가 담당하여 서비스 대상자와 수혜자인 시민(people)들은 별도의 지출을 할 필요가 없는 특징을 갖는다. 이러한 과정과 서비스 전달체계를 통해 정부의 입장에서도 민간 부문의 전문성을 활용해 양질의 다양한 서비스를 보다 신속하게 제공한다는 점에서 그 유용성이 크다.

    민간위탁은 행정적 측면, 사회적 측면, 경제적 측면에서 각 각 그 필요성이 강조될 수 있으며, ① 행정적 측면에서는 지방수요 확대에 대한 대응방안과 지방행정 및 재정수용능력의 한계에 대한 대응차원에서 ② 사회적 측면은 주민의식구조의 변화 및 민간부문의 자율참여 확대와 서비스 선택의 폭을 확대해야 한다는 점에서 ③ 경제적 측면의 경우는 예산절감효과 및 행정의 능률성 증대와 민간경제 활성화를 위한 방법으로 제시되었다(김정곤, 1998). 또한 민간위탁의 필요성을 강조하는 것은 민간위탁의 장점인 비용절감과 서비스 질의 향상차원에서 우선 고려해 볼 수 있다.

    2.1.2 민간위탁 관련법령 및 절차

    전통적으로 공공서비스의 위탁은 민간부문과의 계약에 의해 성립되는 것을 의미하며, 최근 정부와 민간뿐만 아니라 같은 수준의 정부 또는 다른 수준의 정부간 계약도 존재한다. 이러한 민간위탁제도의 문제점으로는 민간위탁관련 법령의 미흡, 위탁업체선정상의 문제, 사회복지시설운영상의 문제, 평가제도, 행정지도감독상의 문제 등으로 논의되고 있다.

    한편, 국내 위‧수탁제도는 관련법령, 위‧수탁과정 및 행정절차를 중심적으로 살펴보았다.

    2.1.2.1 민간위탁 제도와 관련법령

    위‧수탁관련 규정을 다룬 민간위탁 관련법률은 정부조직법, 행정위임규정, 지방자치법, 지방재정법, 행정위임, 영유아보육법, 사회복지사업법, 여성발전기본법, 청소년활동진흥법, 자원봉사활동기본법 등이 있다(부천시 민간위탁사무운영지침, 2008). 또한 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 등에서 그 내용 및 관련규정의 근거를 찾아볼 수 있다. 각각의 관련법에서 명시하고 있는 위탁근거의 내용을 살펴보면 다음과 같다.

    첫 번째로 정부조직법(제6조3항)에는 ‘행정기곤 소관사무 중 국민의 권리와 의무에 직접 관계되지 아니한 사무를 법인, 단체, 개인에게 위탁할 수 있다’고 명시하고 있으며, 두 번째로 행정위임규정(제2조 및 11조)에서는 “민간위탁이라 함은 각종 법률에 규정된 행정기관의 사무 중 일부를 법인, 단체, 개인에게 맡겨 그의 명의와 책임 하에 행사하도록 한다”고 제시하고 있다. 세 번째로 지방자치법(제95조 제3항)에는 ‘조례 또는 규칙이 정하는 바에 따라 주민의 권리와 직접 관련되지 아니한 사무를 법인, 단체, 개인에게 위탁할 수 있다’고 명시하고 있고, 네 번째로 지방재정법(제109조)에는 ‘공공시설의 효율적 운영관리를 위하여 필요한 경우 지방자치단체 이외의 자에게 공공시설을 위탁할 수 있다’고 그 근거와 내용을 각 각 제시하고 있다. 그리고 수탁자의 모집-수탁자 선정-계약서 작성-지도점검-성과평가-재위탁의 민간위탁과정에 관한 근거법은 사회복지사업법 시행규칙, 행정위임, 영유아보육법, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 등에 각 각 그 내용과 근거기준을 제시하고 있다

    그 밖에 수탁자 모집은 계획성, 경쟁성, 공지성을 수탁자 선정에서는 객관성, 공정성, 투명성을 계약서 작성 시는 평등성, 명확성, 합법성을 지도점검 과정에서는 책임성을 재위탁 시는 공정성, 객관성, 투명성을 각각 규범적 기준으로 제시하여 민간위탁과정 진행 시 기본 목적에 포함하고 있다.

    2.1.2.2 위탁과정 및 행정절차

    사회복지시설 민간위탁 과정에서 위탁경영의 방식과 시설설치 허가에 의한 보조금 지급방식이 있으며, 전자의 경우 구매계약과정과 유사한 과정과 절차를 거치게 되며, 후자의 경우는 법인설립인가 및 시설설치허가의 과정을 거쳐 해당 정부 및 지방자치자체단체장으로부터 보조금을 교부받는 방식으로 운영. 관리가 이루어지는 차이점과 특성을 알 수 있으며 그 내용은 <표 2>과 같다.

    대개 사회복지시설의 위‧수탁을 위한 민간위탁과정은 민간위탁을 위한 계획을 입안하는 데서 위탁이 이루어지고 위탁기간이 끝나면 과정 및 사업실적 등을 평가하여 재위탁 하거나 새로운 기관에 위탁하는 최종단계까지를 말한다(허남식, 2000).

    민간위탁과정을 구분하여 수탁자모집단계, 수탁자 선정단계, 계약서 작성단계, 지도점검단계, 성과평가단계, 재위탁 단계까지 총 6단계를 거쳐 과정이 사회사업법, 사회사업법 시행규칙 및 영. 유아보육법을 적용하여 지방자치단체에서 각 각 시행되며, 이 외에도 위‧수탁관련 과정 및 절차에 관한 관계법령은 사회사업법, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 등과 각 자치단체별 조례가 제정되어 있다.

       2.2. 민간위탁제도 관련 선행연구

    지금까지 사회복지시설 위탁에 대한 연구는 주로 사회복지시설의 실태에 대한 전반의 문제점과 위탁과정상의 민-관간의 갈등, 제도의 보완점, 객관성과 공정성에 대한 윤리적인 문제에 대한 사회복지 관련기관 실무자 중심의 정책토론회와 공청회 등을 통해 개선방안을 제시하는 방식으로 접근되었으며 학술논문이나 제도에 대한 모델제시 보다 지방자치제도 및 각 지역별 접근이 주로 이루어진 특성을 알 수 있다. 또한 민간위탁에 대한 전반적인 운영현황에 대한 연구는 위탁관련 전반의 적용법령, 위탁현황, 위탁기준, 위탁절차, 사무관리, 급여체계, 수탁자 선정, 비용절감 효과, 서비스의 질, 사후관리, 평가 시스템 등 주로 지역별 특성과 아동, 청소년, 여성, 장애인, 사회복지관 등 사회복지시설 종류 및 영역별 현황과 특성에 대한 실태조사의 관점으로 논의되고 있음을 알 수 있다.

    김종해(2000)는 사회복지시설의 ‘민간위탁실태와 개선방안’을 통해 위탁과정 중 심의위원회 구성에 대해 시(구)정 조정위원회, 한시적인 선정위원회, 기존의 복지관련 위원회를 활용하여 공정성의 과정에 대한 구체적인 방안을 제시하였다.

    정윤길(2000)은 그의 연구 지방자치단체의 민간위탁과정에 관한 연구를 통해 민간위탁의 장점으로 민간부분의 경쟁과 이윤동기에 의해 실제 생산비용이 드러나게 되어 낮은 비용 대비 높은 효과성을 달성할 수 있으며, 보다 많은 조직단위에 서비스를 공급함으로써 규모의 경제를 늘릴 수 있고 단기사업, 비상근 업무, 전문적으로 한정된 업무, 실험적 프로그램 또는 새로운 프로그램 시행 시 환경변화에 유연하게 대처할 수 있음을 제시하였다. 반면 단점으로 종합적이고 체계적인 사업추진, 기관간 협조체계 미흡과 공익성(공공성)의 퇴색과 무분별한 수익사업 추진 및 적자 운영 시 수수료(사용료)의 인상추진 등 주민부담의 가중에 대한 부분을 지적한 바 있다.

    이종규‧ 박순애(2001)은 위탁업체 심사기준과 선정심의위원회 구성을 부석하여 위탁기관 선정과정에 있어 선정시기, 민간위탁법인의 자격요건, 계약기간, 선정심의위원회에 대한 설문조사를 실시한 바 있으며 이후 김순양(2004)는 대구시의 사례를 중심으로 민간위탁 과정 및 절차에서 경쟁구도와 유치과정이 폐쇄적이며 공정성의 결여를 지적하였고 위탁계약의 본질인 상호신뢰와 호혜성의 원칙이 지켜지지 않는 부분을 지적한 바 있다.

    이준영(2006)은 종합사회복지관 민간위탁의 문제점과 그 개선방안에 관한 연구를 통해 위탁업체 선정과정의 개선방안으로 위탁대상을 비영리법인 단체에 한정하지 말고 영리법인까지 시장개방의 필요를 제시하였고, 위탁업체 심사 전문기관의 구축, 수탁기관의 증. 개축 등 시설건축 관련 무상기부체납제도의 제고를 제언하였다. 또한 위탁운영상 문제점과 개선방안으로 보조금 지원제도의 내실화를 위한 행정기관 시범 직영방안의 제안, 유료 프로그램의 활성화 적극 추진, 복지관 평가제도의 탄력적 운용을 제안한 바 있다. 그 밖에 행정청의 지도. 감독 및 사무절차 개선대책으로 평가제의 전문화, 복지관 회계관리에 재량권 부여, 안전점검 업무의 행정청 개입을 제시하였다.

    김선희(2007)는 사회복지시설 위탁과정에서 법인전입금의 비율이나 전입금액을 의무적으로 명시하는 것과 시설간의 비교 형평성 뿐만아니라 종사자의 급여 등 최소한의 보수를 관계법령으로 규정하여야 함과 시설운영의 양적성장 및 질적성장을 심의할 수 있는 판단기준의 필요를 제시한 바 있다.

    강인성(2008)은 지방자치단체 민간위탁경영의 효과성 제고방안의 연구를 통해 사회복지분야 민간위탁 현황으로 광역자치단체보다 기초자치단체에서 민간위탁을 월등히 많이 실시하고 있으며, 비영리법인이 높은 수탁비율을 차지하고 있으며 개인, 민간기업, 시민단체의 수탁비율에 대해 조사. 보고한 바 있다.

    김원재(2010)은 그의 석사학위논문을 통해 경기도 부천시의 사례를 중심으로 사회복지시설의 민간위탁 개선방안으로 법. 제도상의 정비와 위탁절차 개선 및 공정성과 투명성 제고, 관리 및 통제강화의 세가지 관점으로 현행 사회복지시설 위탁실태의 법정규정이 미약하며 절차에 있어서의 객관성과 공정성, 투명성제고에 대한 미약함을 제시하였고, 민간의 전문성활용에 대한 부분, 수탁기관 선정 시 모집과정에 대한 부분에 대한 보다 세부적인 기준과 재위탁 시 기존 수탁기관에 대한 연임제도 도입을 제언한 바 있다.

    Ⅲ. 연구방법

       3.1 조사방법

    본 조사는 경기도 OO시 사회복지시설(기관) 민간 위‧수탁제도 개선방안에 대한 의견을 수렴하기 위하여 예비조사로 경기도 내 4개시의 민간위탁관련 조례 및 민간위탁사무운영지침을 비교 분석함으로써 전반의 문제점과 논의점을 도출하였고 1, 2차 실무자 간담회를 각각 실시하여 전문가 협의 토론을 거쳐 설문지 문항을 새로이 구성하였다. 이에 기초하여 민간수탁기관을 조사대상으로 선정하였으며 해당 기관 총 34개 기관을 중심으로 총 70부의 설문지를 배포하여 총 62부(수거율 91%)로 모두 설문분석에 유효하게 사용되었다. 조사대상의 표본추출은 민간위탁에 관한 직접적인 관련 대상으로 기관의 관리자급 이상 실무자의 자기응답식 설문(직접 설문지 작성)으로 실시되었으며 조사기간은 2009년 10월 1 일 ~ 2009년 11월 30일까지 1개월간에 걸쳐 이루어졌다.

    설문지구성내용으로 각 항목에 대한 세부적인 조사내용은 다음 표와 같다.

       3.2 연구가설

    표집된 사례에 대한 연구가설을 검증하기 위한 분석방법은 Windows for SPSS 12 통계패키지 프로그램을 활용하여 단순빈도분석 및 기술통계분석, 교차빈도분석과 카이제곱검정(χ2 검정) 그리고 각 집단에 대한 차이 비교를 위해 t-검정 및 F-검정(ANOVA)분석을 통해 설문결과를 살펴보았다.

    Ⅳ. 조사결과

       4.1 민간위탁시설의 현황

    조사대상 사회복지시설(기관)의 민간 위‧수탁유형을 살펴보면, 3회 이상의 재위탁 유형이 11개 시설(36.7%)로 가장 많이 나타났다. 재위탁 1회인 경우는 9개 시설(30.0%), 2회 재위탁 유형은 5개 시설(16.7%)로 응답되었고, 5개 시설(16.7%)이 최초 위탁한 것으로 나타났다.

    조사대상 민간 위‧수탁 사회복지시설(기관)의 유형을 보면 응답한 전체 시설(기관) 중 노인복지시설 유형이 9개 시설(30.0%)로 가장 높은 빈도를 나타냈다. 그 다음으로 종합사회복지관 유형이 6개 시설(20.0%), 여성‧가족분야 시설 및 기타 유형이 각각 5개 시설(16.7%), 아동복지시설 유형은 4개 시설(13.3%) 순으로 응답되었다. 장애인복지시설 유형의 경우 전체 응답 시설(기관) 중 1개 시설(기관)로 가장 낮은 빈도를 보였다.

    시설 및 기타 유형이 각각 5개 시설(16.7%), 아동복지시설 유형은 4개 시설(13.3%) 순으로 응답되었다. 장애인복지시설 유형의 경우 전체 응답 시설(기관) 중 1개 시설(기관)로 가장 낮은 빈도를 보였다.

       4.2 위?수탁과정의 개선방안

    민간 위‧수탁 사회복지시설(기관)의 시설(기관)장 및 관리자들이 현재 사회복지시설(기관) 위‧수탁과정에 대한 효율성을 높이기 위한 개선방안에 대해 어떻게 생각하는지를 알아보았다. 그 결과 응답자의 과반수인 32명(51.6%)이 사회복지시설(기관) 위‧수탁과정의 효율성을 높이기 위해서 가장 우선적으로 고려되어야 할 사항으로 ‘신규위탁과 재위탁기간의 고려’를 지적하였다. 그 다음으로 고려할 사항으로는 ‘사회복지시설(기관)에 대한 별도의 위탁조례 제정 및 시행’이 20명(32.3%), ‘법인전입금에 대한 부담완화 및 형평성 인정’ 6명(9.7%) 순으로 응답되었다. ‘위‧수탁 공개모집 및 선정과정의 과다경쟁에 따른 시설(기관) 간 갈등 예방’에 대한 의견은 나타나지 않았다.

    4.2.1 위?수탁기관 심의위원회 구성의 문제점

    조사대상 사회복지시설(기관) 위‧수탁기관 선정 심의위원회 구성과 관련하여 가장 큰 문제점이 무엇인지에 대한 설문결과를 살펴본 결과, 전체 응답자 중 과반수인 34명(54.8%)이 ‘심의위원 구성의 공정성 및 객관성 문제’를 가장 큰 문제점으로 지적하였다. 그 다음으로 16명(25.8%)이 ‘심의위원의 전문성 문제’를, 6명(9.7%)이 ‘시장(부시장)이 선정심의위원회의 위원장을 담당하는 문제’ 순으로 응답하였다

    이러한 응답결과는 지방자치단체로 부터 위‧수탁 받아 운영되고 있는 대부분의 사회복지시설(기관)들이 위‧수탁기관 심의과정을 공정하게 이루어지지 않는다는 불신감을 가지고 있음을 알 수 있다.

    4.2.2 위?수탁 선정조건에 대한 적절성

    위‧수탁 선정조건에 대한 적절성으로 조사대상 사회복지시설(기관) 위‧수탁기관 선정과 관련하여 재정부담능력, 시설과 장비, 기술보유 정도, 책임과 능력, 지역별 균형분포 고려 등이 얼마나 합리적이고 적절하게 반영되고 있는지에 대한 인식수준을 조사분석한 결과 <표 6>과 같이 나타났다. 전체 응답자 대부분이 평균 3.23에서 평균 3.45로 “보통” 이상의 응답을 나타내어 적절성에 대한 인식에서는 보통 정도의 인식을 하고 있는 것으로 나타났다. 선정과정에서의 고려사항의 반영정도에 있어서 가장 낮은 평가를 보인 항목은 '재정부담능력‘으로 32명(51.6%)이 “보통”이라고 응답하여 평균 3.23을 나타내었다. 가장 높은 평가를 보인 항목은 ‘기술보유 정도’ 항목으로 이의 반영정도에 있어서는 전체 응답자의 과반수 이상인 34명(54.8%)이 “대체로 그렇다”라는 응답을 함으로써 비교적 다른 고려사항에 비해 합리적이고 적정하게 반영되고 있다는 긍정적인 인식을 갖고 있는 것으로 나타났다.

    4.2.3 현행 위?수탁기간과 관련한 문제점

    현행 위‧수탁기간과 관련하여 제기되는 가장 큰 문제가 무엇인지에 대해 설문한 결과, ‘재위탁 관련시설(기관) 및 관리자들의 신분불안에 따른 업무혼란’이 24명(38.7%)으로 가장 많은 응답빈도를 보였다. 그 다음으로 18명(29.0%)이 ‘수탁기관 변경으로 인한 직원의 이직과 이에 따른 서비스의 단절성’을 지적하였다. 이러한 응답결과를 통해 민간 위‧수탁 사회복지시설(기관)의 종사자들이 위‧수탁기관 변경 시 고용과 관련된 문제를 가장 큰 문제로 인식하고 있음을 알 수 있다.

       4.3 위?수탁제도 개선방안에 대한 전반적인 인식

    현행 사회복지시설(기관) 위‧수탁제도의 개선방안과 관련하여 사회복지시설(기관) 위‧수탁과 관련한 별개의 조례제정, 사회복지시설(기관) 유형 및 분야에 따른 수탁기간 차이, 법인부담금 기준 완화, 위‧수탁협약서에 위탁자와 수탁자 쌍방의 권리와 의무에 있어 형평성 확보와 수탁자의 권리보호 관련 사항 명시, 수탁기관(운영기관)의 인사관리 및 재정운영의 자율성 최대한 보장 등의 6가지의 방안을 제시하고 각 방안에 대해 어떻게 생각하는지 알아보았다. 조사대상 사회복지시설(기관) 중 위‧수탁과정을 거쳐 운영하는 법인 유형별 위‧수탁사무 협약체결에 있어 협약서 내용에 대한 인식의 차이가 있는지를 살펴본 결과, 다음의 <표 8>과 같이 나타났다.

    먼저 ‘협약서 내용이 전체적으로 관(시) 중심의 주도성이 높은 항목이 많은지’에 대한 인식에 있어 운영법인 유형에 따라 유의수준 5% 내에서 통계적으로 유의미한 차이를 보였다. 즉, 종교법인의 경우 평균 3.00으로 다른 법인에 비해 “보통”수준이라는 인식을 보였지만, 사회복지법인 및 사단법인의 경우 각각 평균 4.38, 평균 4.43으로 “대체로 그렇다” 이상으로 응답하였다. 이는 종교법인이나 학교법인에 비해 사회복지법인 및 사단법인이 협약서 내용에 전체적으로 관(시) 중심의 주도성이 높은 항목이 많다고 인식하고 있음을 보여주는 것이다.

    다음으로 유의수준 1% 내에서 통계적으로 매우 유의미한 차이를 나타내고 있는 항목인 ‘협약서 내용 전반에 걸쳐 수탁자의 권리보다는 의무사항이 지나치게 많은 편인지’에 대해 종교법인(평균 2.50)의 경우 “별로 그렇지 않다”라는 인식을 보였으나, 사단법인(평균 3.71)이나 기타 운영법인(평균 4.00)의 경우 “대체로 그렇다”라는 응답의 차이를 나타내어(F=4.409, p<.01) 부정적인 인식경향을 보이고 있다.

    마지막으로 ‘위‧수탁협약서에 협약의 해지 외 필요한 사항 등 추가단서의 내용이 부당한 면이 있는지’에 대한 항목의 경우, 운영법인 유형에 따라 유의수준 1% 내에서 통계적으로 매우 유의미한 차이를 나타냈다(F=4.990, p<.01). 즉 사단법인의 경우 평균 3.86으로 매우 부당한 면이 있다고 보는 반면, 학교법인의 경우 평균 2.25로 부당한 면이 적은 것으로 인식하고 있는 것으로 나타났다.

    Ⅴ. 결론 및 제언

    사회복지시설(기관)의 민간위탁은 사회복지 관련 전문성을 갖춘 민간으로 하여금 사회복지사업을 담당하게 함으로써 사회복지사업의 전문성과 효율성을 증대시키기 위한 것이다. 즉, 민간의 전문성과 창의성을 활용하여 사회복지서비스의 질을 향상시키고 서비스비용의 효율적 운용을 통한 비용절감을 목적으로 한다. 따라서 이러한 목적에 맞게 사회복지시설(기관) 민간 위‧수탁제도가 체계적이고 효율적으로 운영되어야 한다. 이상의 조사결과를 토대로 사회복지시설(기관)의 민간 위‧수탁제도 특성 및 쟁점에 대한 향후 개선방안으로 크게 위‧수탁과정, 위‧수탁기관의 운영지침, 위‧수탁제도의 개선방안을 제시함으로써 결론 및 제언으로 제시하고자 한다.

    첫째, 사회복지시설에 대한 별도의 민간위탁조례의 제정을 통해 사회복지시설(기관)에 대한 공통적 준거틀을 제시하여 특정 정치단체와 입장, 종교시설, 시군구청장의 주관성으로부터 보다 객관적이고 합리적인 위탁과정과 절차를 통해 양질의 사회복지사업이 수행될 수 있도록 기반을 마련해 나가야 할 것이다. 지금까지 사회복지현장의 민간위탁과 재위탁과정에서는 지방자치제도별 민간위탁기관에 대한 공통사무운영지침이 마련되어 있지 않거나 지역별 큰 편차를 나타내는 현상이 반복되어 왔으며 이는 사회복지행정 전반에 일관성이 부재하며 지자체 특성 및 자치단체장의 사회사업에 대한 이해와 관심에 따라 지역사회 내 비합리적인 관행을 초래할 수 있는 우려가 있다. 따라서 민간위탁에 관한 절차와 기준을 마련하기 위해 민관 연합의 민간위탁 통합조례 제정 및 운영방식에 대한 기준마련을 통해 상호 합리적이고 투명한 제도적 장치를 마련하는 것이 바람직하다.

    둘째, 민간위탁과정의 개선방안으로 지자체 내에서 위, 수탁과정 전반의 계획-실행-평가과정의 체계화를 통해 사전공지 및 계획일정을 준수하고 위‧수탁 선정 심사결과를 공개함으로써 위탁에서 탈락하는 경우에도 심사결과를 통해 공정성을 확인할 수 있는 방안을 강구할 필요가 있다. 또한 민간위탁과정 시 가장 많은 갈등과 쟁점으로 부각되는 문제로 법인전입금의 부담정도와 ‘갑’중심의 일방적 계약이라는 결과에 기초할 때 수탁기관의 재정적인 부담에 대한 형평성이 고려되어야 하며 민관의 협력과 민주적 절차에 의한 합의를 이끌어 나가야 한다. 지금까지 지자체의 재정부담 능력과 수준에 따른 모호한 압력과 재정부담의 권고 등의 관행은 소규모 법인의 기회평등에 반하는 현상과 더불어 전문성을 갖추고 사회복지이념과 가치를 실현해 나가고자 하는 종사자의 참여와 직무환경, 직원승계 등 많은 부정적 결과와 갈등을 양산해 왔다. 그밖에 위‧수탁과정에서 제출 서류의 간소화 및 효율화를 통해 수탁신청 시 제출하는 실적보고서 및 사업계획서외 불필요한 항목의 구비서류로 인해 사회복지시설 및 기관의 업무가 마비되거나 본연의 목적사업 이행에 차질을 주어 사회사업의 질을 저하시키는 상황을 미연에 방지해 나갈 필요가 있다. 사회복지시설(기관)의 수탁기관 선정기준의 합리성 및 객관성이 확보되고 명확하게 제시되어야 하며 수탁기관의 운영에 대한 권한과 자율성이 확대되어 나가야 할 것이다.

    셋째, 위‧수탁 기간에 관한 문제점으로 현행 종합사회복지관, 노인복지회관, 장애인복지관, 자원봉사센터, 청소년수련시설, 영유아보육시설 등 각 분야별 시설유형별 업무특성이 다양하며 운영형태에 따라 위‧수탁기간을 조정할 필요에 대한 논의가 끊임없이 제기되어 왔다. 예컨대 보육시설의 경우 2년~3년의 위탁기간을 정한 지자체의 경우 아동양육과정의 특성과 지역사회 학부모의 인지도, 기관 이미지, 이용 아동의 욕구에 기초할 때 매우 불합리하고 인력과 재정, 지역사회 연계과정에서 효율성과 효과성을 기대하기 어려운 현황이 이르게 되는 상황이므로 상시 이용 대상자에 대한 고려가 선결되어야 할 것이다. 이러한 민간위탁 기간의 문제는 수탁기간이 짧을수록 소속감과 책임감을 가지고 소신껏 일하려는 종사자의 직무인식과도 상관이 있으며 위탁기관의 교체 시 특히 종교법인의 경우 신규시설(기관)장의 직원승계 계량권이 부여되어 있지 않는 문제점을 지적할 수 있다. 수탁기관이 교체될 경우 새로운 시설(기관)장과 기존 종사자간의 원활한 업무협조체계 형성이 어려울 뿐만 아니라 재임용 여부가 종사자 입장의 선택이 아닌 기관의 이념과 권한에 의해 일방적으로 승계 또는 이직의 선택을 강요하는 상황으로 연결되고 있다. 그러므로 민간위탁제도에 대한 보다 합리적이고 구체적이며 다각적인 논의를 통해 사회복지시설의 현황과 문제점에 대한 의견수렴과 민주적인 절차를 통한 방안을 강구해 나가야 할 것이다.

    끝으로 위‧수탁협약의 체결에 있어 민간위탁이 지향하는 목적을 달성할 수 있도록 현행 재정지원주체로서의 관주도적 협약체결방식을 위탁자와 수탁자 간 파트너십의 토대 위에서 쌍방 간의 합의를 통한 협약체결방식으로 전환해 나가야 함과 더불어 수탁기관 선정 심의위원회 구성 및 심의과정의 공정성 및 투명성이 확보되어야 하며 서비스제공의 안정성과 지속성을 확보해 나가기 위한 합리적인 위탁기간을 설정하여야 하며 수탁기관의 운영에 대한 권한과 자율성이 확대되어야 함을 제언하는 바이다.

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  • [표 1] 민간위탁의 배경
    민간위탁의 배경
  • [표 2] 민간위탁의 방식과 과정
    민간위탁의 방식과 과정
  • [표 3] 설문 구성 내용
    설문 구성 내용
  • [그림 1] 민간 위?수탁의 유형
    민간 위?수탁의 유형
  • [그림 2] 민간 위?수탁 사회복지시설(기관) 유형
    민간 위?수탁 사회복지시설(기관) 유형
  • [표 4] 민간 위?수탁과정의 효율성 증대를 위한 고려사항
    민간 위?수탁과정의 효율성 증대를 위한 고려사항
  • [표 5] 위?수탁기관 선정 심의위원회 구성의 문제점
    위?수탁기관 선정 심의위원회 구성의 문제점
  • [표 6] 위?수탁기관 선정조건의 적절성
    위?수탁기관 선정조건의 적절성
  • [표 7] 현행 위?수탁기간과 관련되는 문제
    현행 위?수탁기간과 관련되는 문제
  • [표 8] 사회복지시설(기관) 위?수탁 운영법인 유형별 위?수탁협약서 내용에 대한 인식 차이
    사회복지시설(기관) 위?수탁 운영법인 유형별 위?수탁협약서 내용에 대한 인식 차이