Analysis of Education Welfare Priority Support Project in a Broader Sense of The Prospective Welfare-State

복지국가 관점에서 바라본 교육복지우선지원 사업정책 분석

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  • ABSTRACT

    This research reviews the education welfare priority support project and analyzes its policy from the welfare-state perspective. This study evaluates the policy contents, overall procedures, and the changes in the perspectives of the project in accordance with the political power changes in the government, and illuminates future directions. For this, the research infers desirable typology of the welfare state, and analogizes the budget, the target population, key issues and delivery systems of the education welfare priority support project. Education welfare priority support project still remains to follow a selective and hierarchical business format, despite the legally stated initiatives, growing budget, and the expansion of the operation which has been governed by the policy makers. Particularly, the state of this project, and examine whether or not it has been distorted by the governmental emphasis on the educational outcomes and performance should continuously be examined as a future direction of the research. Finally, the study suggests several recommendations for the desirable anchorage of the project within the framework of being a prospective welfare state.


    이 연구는 교육복지우선지원사업을 복지국가 관점에서 바라보고 정책을 분석하는 데 그 목적이 있다. 이 사업의 지향점과 구체적인 내용이 무엇인지, 정권에 따라 이 사업의 강조점은 어떻게 달라지는지, 복지국가 관점에서 이 사업을 어떻게 평가할 것인지, 이 사업은 결과적으로 어떠한 유형의 복지국가에 기여할 것인지를 주요 연구 문제로 한다. 이를 위해 사업의 예산, 대상, 내용, 지향점, 전달체계 등 정책의 구조가 갖는 차원을 분석해 봄으로써 이 사업이 지향하는 복지국가 형태를 유추해 보았다. 이 사업은 국가 주도하에 진행되어 올해 법제화되면서 예산과 규모 면에서는 확대되었으나 여전히 선별적이고 계층화를 유발하는 사업의 형태를 띠고 있다. 특히 학업 향상과 성과를 강조하는 현 정부에서 이 사업의 지향점이 왜곡되고 있는 것은 아닌지 점검해야 할 것이다. 이를 위해 이 사업이 복지국가라는 큰 틀 속에서 바른 방향으로 자리매김하기 위해 나가야 할 방향에 대해 몇 가지 제언을 하였다.

  • KEYWORD

    Education Welfare Priority Support Project , The Welfare-State

  • Ⅰ. 문제제기 및 연구목적

    ‘모든 아이는 모두의 아이’라는 슬로건이 국가전략이 될 만큼 선진 각국은 미래세대를 양육하는 일을 중시하고 국가적인 투자를 하고 있음에도 불구하고 여전히 이 사회의 많은 수의 아이들이 빈곤과 차별, 폭력에 방치되고 있다(이태수, 2011). 교육적 성취는 다양한 사회경제적 결과를 나타내는 대표적인 지표이며, 개인의 일생동안의 복지를 나타내는 중요한 예측인자이다(Neal & Johnson, 1996; 홍봉선 2004에서 재인용). 이에 선진국의 경우 이미 오래전부터 사회평등과 사회정의를 실현하기 위해 사회복지와 교육이 밀접한 관계를 맺어 왔으며 복지국가가 강조되면서부터는 교육을 사회복지의 일환으로 다루어왔다(이상오, 2000). 그러나 이러한 세계적인 흐름과는 달리 지금까지 우리사회는 교육을 복지의 관점에서 보려는 노력이 희박하였다(노기호, 2008). 교육의 기회에서부터 교육의 과정, 결과를 보장하는 것이 복지사회가 추구해야 할 책임과 역할(홍봉선, 2004)임에도 불구하고, 우리나라는 2010년 현재 OECD 국가 중 가정 배경이 성적에 영향을 미치는 영향 정도가 상위 5위를 차지하는 수준(이광호, 2011)으로 교육복지에 대한 국가의 역할 비중이 미흡한 상태이다.

    빈부격차는 바로 교육격차로 이어지고, 빈곤이 대물림되는 악순환을 초래하고 있는 상황에 대해 우리나라 역시 국가적인 차원에서의 대책이 요구되었고, 이를 위한 대표적인 정책 중 하나가 교육복지우선지원사업이다. 이 사업은 김대중 정부 시절 국가 각 부처 간 공동논의하에 준비과정을 거쳐 2003년 노무현 정부 시절 본격적으로 시작되어 현재에 이르고 있다. 2000년대 초반까지도 아동복지사업에 대한 국가 정책의 비중이 낮았고 사후 처방적이고 분절적인 수준의 정책이 시행되었던 상황 속에서(정익중, 2008) 이 사업은 획기적인 시도가 된 사업이었으며 시대적 요구와 맞물려 국가의 주요한 교육복지정책 중 하나로 지속적으로 확대되어 가고 있다.

    그러나 복지국가를 지향하는 가운데 교육복지가 추진되고, 교육복지가 복지라는 큰 그림 속에서 추진되는 예들과 다르게, 우리나라의 경우 교육계에서 전적으로 이 사업을 진행하면서 이 사업에서 복지적인 접근은 매우 미시적이고 보완적인 수준에 머물고 있다. 저소득 가정 아동에 대한 집중지원이라는 명목하에 학교안에서 복지대상아동과 일반아동을 엄격히 구분해 복지대상 아동만을 대상으로 프로그램을 진행하면서 오히려 저소득 가정 학생을 시혜적인 시선으로 바라보는 결과를 낳게 하였다. 앤서니 기든스(2006)는 복지가 소극적인 의미로 접근해 빈곤층만을 대상으로 하는 곳에서는 분열을 초래할 가능성이 많다고 지적하고 있는데(정영수, 2009) 실제로 이러한 접근으로 인해 오히려 복지대상 아동들과 일반아동들 사이 계층 간 분열을 초래하기도 하였다. 에스핑 엔더슨(1990)은 복지국가가 계급의 구조화와 사회적 서열화를 창출하는 핵심제도로, 어떠한 가치를 가진 복지국가인지에 따라 오히려 계층화를 창출하는 행위자가 될 수 있다고 밝힌 바있다. 실제로 교육복지우선지원사업이 어떤 가치를 가진 복지국가를 지향하고 있는지, 이 사업이 계층화 극복 가능성을 제시하는 사업인지 아니면 오히려 계층화를 공고히 하는 공공부조 정도의 수준인지 되짚어볼 필요가 있다.

    그동안 사회복지계에서 네트워크에 대한 연구(이혜원‧우수명, 2005), 교육복지 평가 및 효과와 관련된 연구(이봉주‧김예성‧김광혁, 2008), 전문인력에 대한 연구(윤철수, 2005; 윤철수‧진혜경, 2006; 안정선‧윤철수, 2007, 진혜경‧안정선, 2008), 교육복지정책 및 법제화에 대한 연구(홍봉선 2004, 2009) 등 교육복지우선지원사업 관련 연구는 많이 있었지만 이 사업을 사회복지 정책 분석 차원에서 집중적으로 다룬 연구는 찾아보기 어렵고 특히 복지국가라는 관점으로 이 사업을 조명한 연구는 전무하다.

    복지국가에 대한 논의가 여러 학자에 의해 이루어졌으며 학자들마다 사회복지지출에 따른 유형화, 사회복지 프로그램의 도입 시기에 따른 유형화, 복지국가 성격의 개념적 분석에 따른 유형화, 복지국가정책의 결정요인 분석에 따른 유형화 등 여러 가지 유형의 복지국가 형태를 제시하고 있는데 이 연구에서는 복지국가 유형 논의에서 가장 권위를 인정받고 있는 Esping-Andersen의 복지국가 유형분류 관점을 비교틀로 사용하고자 한다.

    서울시의 경우 지난해 진보성향의 교육감이 선출되면서 2011년 교육복지특별지원사업이라는 이름으로 서울시내 29%의 학교에 대대적으로 이 사업을 확대하여 실시하고 있다(서울시교육청, 2011). 교육과학기술부에서 특별교부금 형태로 예산이 지원되다가 올해부터 법적인 근거를 수립하고 일반교부금으로 전환하면서 안정적인 재원이 마련되기 시작하였다. 사업 10년차를 앞두고 법적 근거를 마련하고 안정화의 기틀을 다잡아 가고 있는 이 시점에 현재의 교육복지우선지원사업이 복지국가를 향한 바람직한 방향으로 진행되고 있는 것인지 사회복지적인 시각에서 조망해야 할 필요가 있다. 따라서 본 연구는 교육복지우선지원사업을 복지국가 관점에서 분석해 보고, 궁극적으로 바람직한 방향의 복지국가에 근접하기 위한 과제가 무엇인지를 밝히는 데 그 목적이 있다. 이를 위한 연구문제는 다음과 같다.

    첫째, 교육복지우선지원사업의 지향점과 구체적인 내용은 무엇인가?

    둘째, 정권에 따라 교육복지우선지원사업의 강조점이 어떻게 달라지는가?

    셋째, 현재의 교육복지우선지원사업은 결과적으로 어떠한 형태의 복지국가에 기여하게 될 것이며, 복지국가 관점에서 이 사업을 어떻게 평가할 것인가?

    Ⅱ. 이론적 배경

       1. 교육복지정책과 교육복지우선지원사업

    학계에서 교육복지에 대한 언급은 1980년 김만기 등의 학자가 사회복지의 잔여적 개념과 제도적 개념에 비추어 교육의 보편화와 평등화, 특수교육의 강화, 교육여건의 개선 등 교육의 복지화를 위한 정책 방안을 제시하는 것에서부터 시작되었다. 그러나 교육복지가 무엇인지에 대한 개념이 논의됐던 것은 1990년대부터였다. 대통령 교육정책자문회의(1992)의 보고서에서 교육복지에 대한 정의를 찾아볼 수 있다. 이후 교육복지는 다양하게 정의되어 한만길 외는 “교육받고 있는 사람을 대상으로 한 사회복지”로, 이혜영은 “교육적 가치를 구현하기 위해 제반 지원활동을 제공하는 것”으로 정의하고 있다(한국학교사회복지사협회, 2006). 홍봉선(2004)은 “교육복지란 사회복지의 한 영역으로서 인간의 출발점 평등 지향의 가치를 근간으로 하고 전 국민의 교육적 욕구를 충족시키기 위해 교육취약집단은 물론 모든 일반 국민을 대상으로 교육기회의 확대에서부터 교육과정, 교육결과에 이르는 전 과정에 걸쳐 불평등을 해소하고 교육여건을 개선해주는 정책, 서비스 및 전문적 활동”으로 정의하고 있다. 교육복지를 보는 관점이 다름을 알 수 있는데 하나는 교육복지를 복지의 한 영역으로 보는 입장과 교육을 보다 상위의 개념으로 보는 입장이다.

    교육복지 정책 차원에서 살펴보면 교육복지정책은 교육복지의 의미를 현실화한 것으로 교육기회의 보편적 확대, 학생의 기본적 복지욕구 충족을 위한 교육여건 개선, 교육 공공성의 확보에 대한 논의로 축약될 수 있다. 교육복지 정책의 의의는 개인적, 가정적, 지역적, 사회‧경제적 요인 등으로 인해 발생하는 교육소외, 교육 부적응 및 교육여건 불평등 현상을 해소하고 모든 국민이 높은 교육의 질적 수준을 누리도록 하여, 국민 삶의 질 향상과 사회 통합을 기함은 물론 국가의 성장 동력을 강화하기 위해 펼치는 다양한 정책적 노력을 의미한다(국가기록원 홈페이지). 교육복지는 근대화 과정에서 주목받지 못하다가 한국교육의 성장의 흐름 속에 교육복지에 대한 관심을 갖게 되었는데, 1995년 발표된 교육개혁안의 신교육체제 구상에서 ‘모든 국민이 자아실현을 극대화할 수 있는 교육복지 국가’를 지향한다는 점을 밝히고 있다. 이어 2004년에는 참여정부에서 교육복지 5개년 종합계획을 수립하였고, 2006년 당시 교육인적자원부는 ‘교육안전망을 위한 사회통합’을 교육복지 정책목표로 설정하고, 지역 간 교육격차 해소, 소득계층 간교육격차 해소, 소외계층의 교육기회 보장, 정보격차 해소 등의 하위 목표를 수립하였다. 이후 이명박 정부 역시 2008년 12월 ‘2008∼2012 교육복지대책’을 수립해 교육 격차 해소와 교육취약 계층 지원을 위한 정책 기조를 계속 유지, 확대하고 있다(정영수, 2009).

    교육복지우선지원사업은 교육복지정책을 구체화시킨 대표적인 사업 중 하나로, 교육기회균등을 위해 저소득밀집지역의 학교를 중심으로 지역사회연계망을 구축하고 저소득 가정의 영유아 및 학생(청소년)에게 교육‧복지‧문화서비스를 제공함을 그 목적으로 한다(교육인적자원부, 2003). 국가가 교육과 복지의 통합적 실천을 주도해 학교와 지역사회의 네트워크 시스템을 구축한다는 데 큰 의미가 있다. 이를 위해 교육복지우선지원사업은 1) 저소득층 아동‧청소년의 학습‧문화‧심리‧정서‧복지 차원의 지원을 통해 2) 학교 중심의 지역교육 공동체를 구축해 3) 교육 취약 아동‧청소년의 교육적 성취를 제고함으로 인해 4) 능동적 시민양성을 통한 사회 통합을 이루고자 하는 최종 지향점을 가지고 있다(서울특별시교육청, 2009). 사업의 구체적인 내용을 살펴보면 학습 영역으로 공부방, 진로탐색, 도서실 활성화 등, 심리 정서 영역으로 개별 및 집단 상담, 인식개선 및 예방교육, 멘토링 등, 문화 체험영역으로 특기적성, 방학아카데미, 각종 캠프 등, 복지영역으로 조식지원사업, 건강 의료 지원 등의 프로그램이 실시되고 있다. 이외에도 인식을 함께 하기 위해 학부모와 교직원을 대상으로 하는 연수 및 교육 프로그램이 실시되고 있다. 특히 저소득층 가정 아동을 중심으로 하는 집중 지원 대상 아동에게 서비스가 집중되어 있으며 가정, 학습, 정서, 사회성 등 다양한 영역에서 총체적인 문제를 가진 아동을 대상으로 사례관리를 실시하며 보다 전문화된 서비스를 제공하고 있다. 사업 초창기 저소득층 학생들의 안전망을 구축하기 위한 지역사회 네트워크 구축과 학교 내 조직 속에 복지 환경 조성이 중요하게 여겨졌으나 현 정권이 들어서면서 학습에 대한 강조와 객관적인 성과 평가 등 강조하는 부분이 달라져가는 모습을 보이고 있다.

    Giddens(1998)에 의하면 사회투자국가란 인적자본과 사회자본에의 투자를 통해 국민들의 경제활동 참여기회를 확대하고 더 나은 일자리를 갖게 함으로써 경제성장과 사회통합을 동시에 추구하는 국가이다. 우리 정부는 2006년 ‘사회투자국가’를 선언하면서 인적자본과 기존의 사회복지정책을 재조명하고 보완 강화해 ‘한국형 복지국가 모형’을 재구축할 계획을 하였다(김미숙, 2007). 기존의 소극적이고 사후대처적인 “기본생활보장” 성격에서 “공평한 출발을 보장하는 사회투자” 성격으로 아동정책의 전반적인 패러다임을 전환해 나가기 시작한 것이다. 특히 학자들은 참여정부 아동정책 성과의 주요 특징을 적극적 ‘사회투자국가’의 개념을 아동 정책에도 적용한 것으로 분석하고 있다(정익중 2008).

    이상이(2011)는 보편적 사회서비스 보장, 적극적 복지의 중요성을 강조하면서 우리나라가 경제사회의 양극화에 대한 대응과 함께 저출산‧고령화를 대비하는 일이 매우 중요해진 상황에서 아동, 여성, 노인, 장애인 등에 대한 사회투자와 적극적 복지는 아무리 강조해도 지나치지 않다고 주장한다. 교육은 복지를 실현하는 중요한 축으로서 지속가능한 성장에 필수적인 생산적, 창조적 인적자본을 형성하는 사회적 투자인 동시에 빈곤의 대물림 차단을 위한 근본적 수단이 된다는 점에서 능동적 복지의 개념에서 빠질 수 없는 핵심 정책 요소가 되고 있다(김인희, 2010).

       2. Esping-Andersen의 복지국가 유형

    복지국가에 대한 논의는 매우 광범위하고 다양하다. 학자들마다 다양한 정의를 제시하고 있는데, Willensky(1775)는 “국가가 모든 국민에게 최소한의 수입, 영양, 건강, 주택, 교육을 보장하는 것”으로, Heckscher(1984)는 “자국 내에 거주하는 국민들의 삶에 대해 집합적 책임을 지는 국가”로, Barry(1990)는 “일련의 제도적 장치들로 이루어진 하나의 정책집합”으로 정의한다. Korpi(1983)는 “복지국가의 발전정도는 정치적 민주주의와 국민들에 대한 최소한의 사회보장을 전제조건으로 해 상대적 빈곤이 어느 정도 감소하는가 또는 평등이 어느 정도 실현되는가에 따라 결정된다”고 했으며, Jessop(1994)는 “성숙한 자본주의 사회의 조절양식”으로, Wincott(2001)은 “사회적 시민권을 보장해 주는 국가”로 정의하고 있다(이창곤, 2010).

    복지국가 규명에 있어 가장 권위자 중 한 사람인 Esping-Andersen(1990)은 복지 국가를 바라보는 데 있어 “사회적 시민권, 탈상품화, 계층화의 측면에서 국가들마다 국가–시장–가족 간 조합에 편차가 있다”는 것에 주목한다. 그것은 체제 유형별로 군집화되어 있는데 ‘자유주의’ 복지국가, ‘보수주의’ 복지국가, ‘사회 민주주의’ 복지국가로 분류할 수 있다.1)

    첫 번째 유형으로 ‘자유주의’ 복지국가는 자산조사형 사회부조, 낮은 수준의 보편적 소득이전, 혹은 낮은 수준의 사회보험 계획 등이 지배적인 범주를 구성한다. 이 체제에서는 급여가 저소득층이면서 통상 노동계급으로서 국가복지에 의존하는 계층에게 집중적으로 제공된다. 노동대신 복지를 선택하려는 한계성향을 감안하여 복지의 상한을 설정하는 노동윤리 규범을 따른다. 따라서 이 체제에서 수급권의 규칙은 엄격하고 흔히 낙인을 동반하며 급여의 수준도 전형적인 경우 낮은 수준에 머문다. 국가는 최저 수준만을 보장하는 전략을 통해 혹은 사적 복지제도들에 보조금을 지불함으로써 시장을 적극적으로 활성화하기도 한다. 이 모델에 속하는 전형적인 국가는 미국과 캐나다, 오스트레일리아가 있다.

    두 번째 유형은 ‘보수주의적’ 복지국가로, 조합주의적‧국가주의적 유산을 물려받았지만 그 유산은 새로운 ‘포스트 산업사회’의 계급구조가 형성되면서 그에 걸맞도록 업그레이드되었다. ‘보수주의적’이고 ‘조합주의적’ 성향이 강한 이들 복지국가들에서는 시장 효율성과 상품화에 대한 자유주의적 집착은 거의 두드러지지 않으며, 또한 사회권의 보장 역시 그 자체로는 심각한 각축의 대상이 되는 일이 좀처럼 없다. 이 유형의 복지국가들을 지배하고 있는 원리는 지위격차를 유지하고 보존하는 것이며, 권리들이 계급과 지위에 부착된다. 조합주의 체제는 교회에 의해 형성되기도 하며, 전통적인 가족제도의 유지와 보존에 강한 집착을 보인다. 사회보험은 일하지 않는 주부들을 적용범위에서 배제하며, 대신 가족급여를 통해 모성을 장려한다. 이 체제가 앞세우는 ‘보충성’의 원리는 가족이 그 구성원들에게 서비스를 공급할 능력이 소진되었을 때에 한해서만 국가가 개입할 것을 강조하는 방향으로 작용한다. 이 유형에는 오스트리아, 프랑스, 독일, 이탈리아 같은 나라들이 군집을 이룬다.

    세 번째 체제군은 ‘사회 민주주의’ 체제 유형으로, 그 규모는 가장 작지만 보편주의와 사회권의 탈상품화 원리를 신중간 계급으로까지 확대 적용하고 있는 나라들로 구성된다. 이들 나라에서는 사회민주주의가 사회개혁을 추동하는 지배적인 힘으로 작용하기 때문이다. 사회민주주의자들은 국가와 시장의 이중구조, 노동계급과 중간계급의 이중구조를 용인하지 않으며, 다른 유형의 체제들이 추구하는 바와 같은 최저 욕구의 평등이 아니라 최고 수준의 평등을 추구하는 복지국가를 지향한다. 이 체제는 탈상품화 효과가 강하며, 모든 계층이 보편주의적인 단일 보험체계의 적용을 받는다. 이 모델은 시장을 구축하며 그 결과 본질적으로 보편주의적인 연대를 건설함으로써 복지국가를 떠받친다. 만인이 급여를 공급하고 만인이 의존적이다. 만인이 비용 부담의 의무감을 느낀다. 사회 민주주의 체제가 추구하는 해방 정책은 시장과 전통적 가족 양자 모두로부터의 해방을 지향한다. 이 체제의 이상은 가족에 대한 의존을 극대화하는 것이 아니라, 개인의 자립 능력을 극대화하는 것이다. 그런 의미에서 자유주의와 사회주의의 독특한 융합을 의미한다. 그 결과 아동들에게 직접 소득 이전을 제공하고, 아동과 노인, 그리고 무력자들에 대한 보호의 책임을 직접적으로 떠맡는 복지국가가 출현한다. 따라서 이 모델의 복지국가는 과중한 사회 서비스 부담을 마다하지 않으며, 이를 통해 가족의 욕구에 봉사할 뿐 아니라 여성들에게도 가정살림 대신 일을 선택할 수 있는 길을 열어준다. 사회 민주주의 체제의 가장 두드러진 특징은 복지와 일의 조화에서 찾아볼 수 있을 것이다. 사회 민주주의 체제는 완전고용을 보장하기 위해 전력투구 하지만 동시에 완전고용의 달성에 전적으로 의존한다. 일할 권리는 소득보장의 권리와 동등한 지위를 누린다. 다른 한편으로 연대주의적이고 보편주의적이며 탈상품화를 추구하는 복지체계를 유지하기 위해 방대한 비용을 투입해야 한다는 것은 이 체제가 사회문제를 최소화하고 조세수입을 극대화하지 않으면 안 된다는 것을 의미한다.

    앞에서 살펴본 것처럼 복지국가들이 군집을 이루지만 동시에 그 어떤 사례도 순수한 하나의 형태만을 나타내지는 않는다. 한 국가 안에 여러 유형의 요소들이 섞여 있기 마련이다. 순수한 사례가 존재하지 않음에도 불구하고 복지국가들을 정의하기 위한 핵심적인 기준들이 사회권과 사회계층화, 국가–시장–가족 간의 관계와 관련된다고 한다면, 이 세계는 분명 서로 구분되는 체제–군집들로 구성 된다는 것이다.

    복지국가 논의에서 Esping-Andersen은 복지국가는 서비스와 소득보장을 제공해줄 수도 있지만 동시에 사회 계층화의 체계이기도 하며, 그런 역할을 해왔다고 한다. 복지국가는 계급의 구조화와 사회적 서열화를 창출하는 핵심 제도라고 밝히고 있다. 또한 복지국가들은 규모나 포괄성 면에서 동일할 수 있지만, 사회구조에 영향을 끼치는 면에서는 전혀 다를 수 있다. 위계체계와 지위분화를 조장하는 국가가 있는가 하면, 이중구조를 창출하는 국가도 있으며, 보편주의를 확대하는 국가도 있다. 각각의 경우 그 나름대로 독특한 사회연대의 틀을 창출하기 마련이다.

    복지국가의 계층화를 구성하는 핵심적인 차원들은 무엇인가? 순수한 소득분배역할 이외에도 복지국가는 또한 다양한 방식으로 계급과 지위를 형성한다. 교육체계는 논란의 여지없이 명백하게 그런 역할을 수행한다. 교육체계는 개인들의 이동기회에 영향을 미칠 뿐 아니라 또한 그것을 통해 전반적인 계급구조가 발전하기도 한다. 복지국가 구조들이 서로 다른 분배 결과를 낳고 있는 것을 감안할 때 교육복지우선지원사업에서의 분배구조는 정말 계층화를 완화하는 방향으로 가고 있는 것인지, 사업 대상은 이대로 좋은지, 권력과 평등의 관점으로 바라보았을 때 사업의 질적인 수준은 문제가 없는지 보다 다양한 차원에서의 통찰이 필요하다.

    1)Esping-Andersen은 자신이 주장한 3개 유형 외에 다른 유형, 예를 들면 남유럽이나 아시아적 유형을 보수주의 유형의 미숙한 형태로 분석하고 있다. 그러나 일부 학자는 이들 지역의 복지국가가 성숙되기 전에 변화의 압력을 받고 있다는 점에서 보수주의로 수렴하기보다는 고유한 변화의 궤적을 그리게 될 것이라고 주장하기도 한다(박준식‧김영범, 2009).

    Ⅲ. 분석방법

    본 연구는 교육복지우선지원사업의 지향점과 구체적인 내용이 무엇인지, 정권에 따라 교육복지우선지원사업의 강조점이 어떻게 달라지는지, 이러한 사업은 결과적으로 어떠한 형태의 복지국가에 기여할 것으로 예측되며, 복지국가 관점에서 이 사업을 어떻게 평가할 것인지를 밝히는 데 목적을 둔다.

    정책과 프로그램 구조는 일반적으로 공공예산 규모, 사회적 서비스 질, 사회적 서비스 전달에서 민간 부분이 차지하는 비중, 사회적 서비스를 통해 국가가 추구하는 이념 등의 차원을 통해 그 성격을 드러낸다(Bergqvist/Nyberg, 2002; 정재훈 2005에서 재인용). 정책의 구조가 갖는 차원을 분석해 봄으로써 그 사업을 통해 국가 체제가 지향하는 복지국가의 성격을 유추해 볼 수 있다. 해당 정책과 프로그램을 위한 공공 예산 규모가 확대되는 경향을 보이고, 사회적 서비스의 질이 높고, 사회적 서비스 전달에서 국가 참여 부분이 높으며, 국가가 보편주의적 서비스를 전달하려는 정책 목표를 제시하는 정도가 높을수록 앞서 언급한 에스핑 엔더슨의 복지국가 체제 유형 중 사회민주주의 복지국가에 가까운 유형을 보인다고 할 수 있다(정재훈 2005).

    본 연구에서는 복지국가를 나타내는 지표로 주로 사용되는 예산 규모, 사업 대상, 사업 내용, 평가지표를 통해 본 사업의 지향점, 사업의 전달체계 등을 집중적으로 살펴보도록 한다. 보육서비스의 국가개입 정도를 통해 본 한국형 복지 국가연구에서 사용했던 분석틀(정재훈 2005)을 주로 활용하되, 지표별로 각 정권의 강조점이 어떻게 다른지 비교해 보고, 예산 규모는 어느 정도인지, 대상은 보편적인지 선별적인지, 사회적 시민권으로서의 아동들의 교육권을 보장하는지, 사업에 있어 국가의 책임성은 어느 정도인지 등에 초점을 두어 살펴보도록 한다.

    교육복지우선지원사업은 교육과학기술부가 주관하고 있어 가능한 국가의 정책을 기초로 분석하지만 시도교육청별로 지역의 특색을 반영해 사업 안내서를 발간하므로 필요한 경우 일부 자료는 사업의 초창기부터 지금까지 진행되어 왔던 서울과 부산 중 가장 규모가 크고 저자가 관여해 왔던 서울의 자료를 제시하고 활용하였다.

    Ⅳ. 정권에 따른 교육복지우선지원사업 분석

    Esping-Andersen(1990)은 복지국가의 순수한 재분배 효과는 대부분 사회적 이전이 어떤 방식으로 구조화되느냐에 따라 달라진다고 분석하고 있다. 복지국가 구조들이 서로 다른 분배결과를 낳고 있는 것에 대해 복지국가의 영향 그 자체보다는 권력과 평등의 이론에 더 많은 관심을 기울인다. 빈곤대물림 차단, 교육격차를 모토로 시작해 지금까지 9년을 지나온 교육복지우선지원사업이 진정으로 계층화를 완화하는 역할을 하고 있는가? 혹시 사업주도 세력 간 이해관계 속에 집권 세력의 정당성을 옹호해 주는 역할로 전락해 가고 있는 것은 아닌지, 이 사업이 어떠한 형태의 복지국가를 지향하며 진행되고 있는지 구체적인 사업 현황을 통해 이를 분석해 보고자 한다.

       1. 교육복지우선지원사업 예산 규모 변화

    교육복지우선지원사업은 2003년부터 예산이 투입되기 시작해 현재까지 예산규모가 꾸준히 증가하고 있다. 2003∼4년 교육인적자원부의 특별교부금 예산으로 시범 사업을 실시하다가 매년 1년씩 연장하는 식으로 2007년까지 사업을 진행해 왔다. 매해 지역과 학교 수가 늘어나면서 예산은 계속 증가되었으나 정권 교체기인 2008년에는 예산이 더 이상 확대되지 않다가 2009년 애초 목표였던 100개 지역 확대를 추진하면서 예산이 크게 증가하였다. 교육복지투자우선지역 지원사업을 법제화하고 재정지원을 특별교부금 시책사업에서 보통교부금으로 전환함에 따라 ‘교육복지우선지원사업’으로 사업명칭을 변경하였고 총지원금액도 2010년 810억 원에서 2011년 1,348억 원으로 66% 증액 교부되었다(교육과학기술부, 2010). 사업 총액은 늘어나고 있지만 학교 수가 많아지면서 각 단위학교의 배부 금액은 실제로 매년 줄고 있다.

    한국의 사회복지지출 현황을 살펴보면 1990∼2001년까지 교육복지 관련 지출이 없다가 2002년 김대중 정부 시절부터 미미하지만 처음으로 교육복지 항목의 지출이 시작되었다. 이후 지속적인 증가세를 보이고 있으나 다른 공공복지 서비스 영역에 비하면 상대적으로 낮은 것을 볼 수 있다. 빈부격차‧차별시정위원회(2004)에 의하면 우리나라 아동 1인당 복지비 지출은 선진국의 1/7∼1/100 수준으로 다른 OECD 국가들과 비교하여 매우 열악한 상황이라고 보고하고 있다. 선진 복지국가에 도달하기 위해 아동복지 중 장기적인 관점에서 교육복지 분야의 예산을 더욱 늘려야 할 것이다. 아동정책의 공급주체로서 국가의 역할이 강화되어야 하며 보다 적극적이고 보편적, 예방적인 서비스 체계의 수립을 위해 아동정책에 대한 예산의 획기적인 증가가 선결되어야 한다(정익중, 2007).

       2. 교육복지우선지원사업 대상 변화

    2003년 서울 6개, 부산 2개 지역, 45개 학교에 교육복지투자우선지역지원사업을 시범실시했다. 이 때 교육인적자원부 지정은 60교(유27,초22,중11)였고, 서울시교육청의 경우 자체적으로 13교(유1, 초11, 중11)를 추가해 총 73개교를 2년간 지원하는 것으로 시작되었다(서울시교육청, 2011). 대상 지역 및 학교 선정시 서울과 부산시의 모든 동을 대상으로 ‘국민기초생활보장수급자 수’와 ‘가구주 교육수준’, ‘기초자치단체별 1인당 지방세 납부액’ 등 경제 사회적 여건을 반영해 하위 10%와 20%에 해당하는 지역 중에서 선정하였다(이혜영, 2005).

    지역(zone) 기준을 적용하여 대상학교를 선정함에 따라 저소득층이 밀집한 학교의 경우에도 4개 이상의 학교가 하나의 지역(zone)으로 묶이지 않으면 지원대상에서 제외되는 것에 대한 문제가 제기되었고, 2011년 ‘지역(zone)’ 단위에서 ‘단위학교’별 선정으로 변경해 도시 지역으로 국한되어 있던 사업 대상이 전국 초‧중학교로 확대되었다. 그 동안 70명 이상 기초생활수급자가 밀집한 학교를 대상으로 선정하던 것을 기초생활수급자 50명 이상인 초‧중학교를 대상으로 확대하였다. 이에 따라 지원대상 학교는 2010년 전체 초‧중등학교의 약 6.2%인 684개교에서 2011년 10.2%인 1,123개교로 확대되었다. 시‧도교육청에서는 시도의 지역실정과 특성에 맞게 대상학교 기준을 조정하거나 지원금액을 조정할 수 있어 시‧도교육청의 사업에 대한 자율성을 확대하였다. 이에 따라 서울시의 경우 2008년 12월 총 20지역 180개교로 사업을 확대하였고 11개 모든 지역교육청이 이 사업에 참여하게 되었다. 2010년 중반 진보 진영의 곽노현 교육감이 취임해 6월 교육우선지구 발전방안을 포함해 2011년 교육복지특별지원사업 기본계획을 수립했다. 이로 인해 현재 서울지역은 전체 학교의 29%인 353교 학교가 이 사업에 참여하게 되었고 일반학교 537교도 저소득층 학생수에 따라 학교별로 차등지원을 하였다.

    이 사업은 교육복지대상 학생을 중심으로 이루어지는데, 여기서 교육복지대상학생이란 기초생활수급권자, 법정한부모, 차상위(건강보험료 일정 수준 이하)를 포함하는 중식지원 대상자 및 담임이 추천하는 학생 등 빈곤 가정 아동을 말한다. 현 정부가 들어서고 점점 대상층이 확대되어 최근에는 학습부진, 새터민, 다문화 아동, 학교부적응 아동 등을 그 대상으로 추가하고 있다. 대상층이 넓어졌으나 여전히 이 사업으로 인해 복지대상아동과 일반아동이라는 이분법적인 기준을 만들어내며 학교 안에서 자본주의가 만들어 놓은 소득별 계층화를 드러내는 양상을 보이고 있다. 학교 안에서 교육복지 대상 아동만 모아놓고 돌봄교실, 공부방, 체험학습 등을 하면서 방과후나 주말에 다른 친구들과 어울릴 기회를 차단하게 되고 결국 복지대상 아동끼리만 몰려다니는 계층화를 형성하고 있다. 연구자를 비롯한 현장 실무자들의 경험에 의하면 이러한 경우 결과적으로 이들을 대상하는 하는 활동이나 프로그램을 시혜적인 시각으로 바라보게 되고 이들이 결석하거나 문제행동을 보이면 ‘복지아이들이 그렇지 뭐’라는 공개적인 편견과 낙인감을 조성하는 결과를 낳기도 한다. 일선 학교 현장에서 감사 시 문제되지 않는 간편한 방법으로 예산을 집행하기 위해 복지대상 학생만을 선별해 그들만을 모아놓고 프로그램을 하는 경우가 많은데 이것은 이들에게 또 다른 낙인이 될 수 있는 것이다.

    이 사업 자체가 빈곤 계층 아동을 위해 시작한 사업이긴 하지만 이렇게 ‘복지대상’이라는 선별적인 접근으로 사업을 진행하는 것에 대한 우려의 소리들이 학계와 현장에서 제기되고 있다. 시작 시점에는 예산과 국민적 공감대 문제로 선별적일 수밖에 없었으나 이제는 보편적으로 확대가 필요한 시점이다. 초창기 이 예산을 시설이나 전교생 대상의 1회성 행사에 사용하는 학교가 많아서 규제의 대상이 되었으나 이제는 그 수준을 넘어선 시점이라 판단된다. 현재는 낙인은 심한 것에 비해 그만큼 대상 아동들에게 집중적인 케어와 질 높은 서비스가 제공되지 못하는 경우가 많다. 교육복지우선지원사업에 선정되지 않은 학교 안에도 이러한 서비스가 절실히 필요한 아동들이 상당수 있으며, 교육복지우선지원사업이 실시 되고 있는 학교일지라도 이러한 선별적인 서비스로 인해 아직 발굴되지 않거나 고학년으로 갈수록 낙인을 우려해 참여하지 않는 아동들에 대한 접근이 쉽지 않은 문제이다.

    교육청에서 평가지표로 이야기하는 사례관리라는 용어에는 복지대상아동이 100명이든, 200명이든 복지대상 아동 전체에 대한 인테이크지 구비, 그 아동들이 교육복지의 어떤 프로그램에 참여하고 있는지에 대한 체크 등 전체 복지대상아동에 대한 관리 정도의 수준으로 통용되는 경우가 많다. 여러 가지 프로그램과 지역 기관 연계 사업을 하면서 복지대상자 모두를 관리하는 것은 지역사회교육전문가 한 사람의 인력으로 감당할 수 없는 분량으로 사례관리라는 것이 형식적이 될 수밖에 없게 되었고 오히려 한 아동에 대한 통합적이고 집중적인 지원이 어려운 상황이라는 지적이 꾸준히 제기되고 있다.

       3. 교육복지우선지원사업 내용

    ‘교육복지투자우선지역지원사업’(이하 교복투사업)은 저소득 영유아 및 학생(청소년)의 출발점 평등을 위한 교육기회를 실질적으로 보장하고, 이들의 교육‧문화‧복지 수준을 제고하기 위해, 학교가 중심이 되고 지역사회가 지원하는 지역 사회 교육공동체 구축 사업이라는 데 그 의의를 둔다(한국교육개발원, 2003).

    2003년 이 사업을 시작할 당시에는 지역사회의 핵심센터로서의 학교의 복지기능 강화를 위한 학교조직 재구조화, 해당 학교간 연계체제 구축, 가정–학교–지역사회의 교육공동체 구축 등을 기대했다(한국교육개발원, 2003). 실제로 교육공동체 구축을 통한 지역기반 안전망을 형성하는 차원에서 지역적으로 획기적인 변화가 있었다. 이 사업을 통해 지역기관들 간 네트워크가 활성화되고 지역사회 교육복지협의체가 조직 및 운영되는 계기가 되었다. 지역기관들이 자체적으로 외부의 아동‧청소년 관련 대응투자나 공모사업을 마련하기도 하며 이들을 위한 전문적인 활동에 더욱 힘을 모으게 되는 촉진제 역할을 감당했다. 지역기관 간연계수준이 높아지고 학교와 지역기관이 아동의 사례관리 협력자로 서게 되었다. 이 사업을 통해 민간 부문의 참여를 활성화해 네트워크를 활성화한 점에 있어서는 기여한 공이 크다.

    그러나 이명박 정부가 들어선 2008년 ‘교육복지투자우선지역지원사업’에서 ‘복지’와 ‘투자’를 빼고 ‘교육’ 활동임을 명확히 한다는 공문이 각 학교에 시달되었다(교육과학기술부, 2008). 학계나 시민단체, 관계자들의 반발로 사업명에서 ‘복지’라는 용어를 빼는 것은 무산되었으나 이 사업의 주요내용을 ‘기초학력 보장을 위한 지원 강화’로, 취약계층의 기초 학력 보장 등 학업성취 향상 프로그램 지원을 강화하고 학습 영역 사업비를 30% 이상 배치하도록 규정하였다. 문화‧심리정서‧보건‧복지 프로그램도 지속적으로 추진하되 학업동기유발, 교육과정 연계 관점에서 재검토 후 사업을 추진하도록 권고하였다(서울시교육청, 2008). 취약 계층의 기초학력 보장이라는 명분으로 학습부진을 벗어나 학업 성적을 올리는 것을 이 사업의 최우선적인 목표로 강조하기에 이르렀고, 심리‧정서, 문화, 복지 등의 프로그램이 위축되었다. 기존 평가에서 지역사회 네트워크나 심층적인 사례관리가 매우 중요한 부분을 차지했었으나 2009년 평가지표가 바뀌면서 학업향상도가 그 자리를 차지하게 되었다. 이 시기 연구자 주변에 사업의 변질을 우려하며 이 사업을 떠난 실무자들도 일부 있었다. <그림 1>과 같이 여전히 학습‧문화‧정서‧복지 등 각 영역별 사업이 분류되어 있으나 실제로는 예산이 줄어들어 학교별로 상황에 맞는 몇 가지 프로그램만 골라서 실시하고 있다.

    2003년 사업 초창기에는 특기적성 외에는 학교 안에서 진행되고 있는 프로그램이 별로 없었기 때문에 다양한 각도에서 프로그램을 시도하는 것이 학교에 많은 변화를 주었지만 현재는 정부 각 부처에서 여러 가지 사업들을 추진하고 있고 교육과학기술부 안에도 유사사업이 정리가 필요한 상황이다. 이에 현장 컨설팅 시 오히려 너무 많은 사업 및 프로그램 때문에 교사가 수업에 집중하기 어렵다는 호소를 하곤 한다. 이에 이제는 사업 내용 면에 있어 새로운 프로그램을 만들어내기보다 기존에 있는 좋은 사업들을 잘 연계해 각 영역을 통합적으로 지원할 수 있는 통합 프로그램을 구성해야 할 것이다. 또한 <표 4>와 같이 교육복지투자우선지역 외에도 학생들의 교육복지증진을 위한 다양한 사업들이 정부 여러부처에서 실시되고 있는 현 상황에서 부처간 협의를 통해 각 사업들을 유기적으로 활용해 중복 지원을 피하고 서로 간 보완적인 사업으로 활성화하도록 주력해야 할 것이다.

       4. 평가지표를 통해 본 교육복지우선지원사업의 지향점

    과거 ‘국민의 정부’에서 추진해 온 ‘중산층 육성 및 서민생활 향상 대책’ 중 교육부문 대책의 일환으로, 7개 관계 부처가 2002년 7월 제7차 인적자원개발회의에서 교육문화적 조건이 상대적으로 열악한 도시 저소득 지역의 교육복지대책을 수립키로 합의해 2002년 8월 중앙준비기획단을 발족했다. 이후 교육인적자원부는 국무회의를 거쳐 2004년 10월 교육소외, 교육부적응과 불평등 해소, 교육환경 개선 방안을 담아 <교육복지 종합계획>을 발표하였다. 이 계획은 교육부가 향후 5년간(2004∼2008년) 추진할 교육복지정책의 기본 틀을 제시하고 교육기회 면에서 소외된 계층, 학교생활에서 부적응을 겪고 있는 학생들의 실질적인 교육기회를 보장하고 지역 간, 계층 간 교육여건 격차를 해소하여 안전한 교육환경을 조성한다는 취지이다. 교육복지 종합계획 중 큰 비중을 차지했던 것이 교육복지투자우 선지역지원사업이었다.

    참여정부에 들어와서 처음으로 국가의 전략적인 우선순위로서 아동에 대한 사회적 투자를 강화해 나가는 작업이 진행되었다. 요보호아동의 보호에서 부분적으로 탈피하여 아동기의 인적 자본형성을 위한 적극적이고 미래지향적인 사회투자가 참여정부에서 본격적으로 시작된 것이다. 기존의 소극적이고 사후대처적인 ‘기본생활보장’성격에서 ‘공평한 출발을 보장하는 사회투자’ 성격으로 아동정책의 전반적 패러다임을 전환해 나가는 작업이 시도되었다. 참여정부는 아동안전대책, 빈곤아동‧청소년 종합대책, 희망스타트, 아동발달계좌 등을 통해 문제가 발생하기 전에 개입하는 예방적 접근을 시도했다(정익중, 2008).

    이명박 정부가 집권하기 시작한 2008년, ‘자율과 경쟁을 통한 창조적 인재 양성교육의 선진화’라는 보수주의 정책 기조를 강화하는 한편 2008년 12월 ‘이명박 정부의 교육복지대책 2008∼2012’을 수립한 바 있고 2009년에 들어서는 ‘친서민’ 정책 차원의 ‘사회적 약자를 배려하는’ 교육정책을 홍보하는 데 주력한 바 있다 (김인희 2009). 이 정부에 들어와서 경제논리에 치우친 신자유주의적 교육정책 기조에 대한 교육현장과 진보세력의 불만과 비판이 지속되고 있는 가운데에서도 교육복지 부문의 예산은 줄지 않고 ‘친서민 교육정책’이라는 이름 아래 여러 사업들이 지속, 확장 또는 새로이 착수되는 모습을 보이고 있다(김인희, 2010).

    홍봉선(2009)은 2008∼2009년을 교육복지와 관련한 획기적인 해라고 상고하면서 그 이유로 몇 가지를 들고 있는데, 첫째, 교육복지투자우선지역지원사업 명칭에서 ‘복지’ 삭제 시도 둘째, 교육복지 법안의 국회 제출 셋째, 전 혹은 전전정부의 교육복지투자우선지역지원사업의 명시적인 최종 목표였던 전국 100개 지역으로의 확대가 마침내 이루어졌다는 것이다. 2008년 교육과학기술부가 일방적으로 공문을 시행해 교육복지투자우선지역지원사업 명칭에서 ‘복지’와 ‘지역’을 삭제해 ‘교육투자우선지원사업’으로 명칭을 전환하겠다는 발표를 하면서 교육적 투자를 실시하는 사업임을 강조했고 교육복지 개념이 지나치게 광범위하여 사업취지 및 내용 전달이 원활하지 못한바, 사업명칭 변경으로 본 사업이 ‘교육’ 활동임을 명확히 하겠다고 선언했다(서울시교육청, 2008). 이것은 학력신장이라는 정부의 교육철학을 반영한 것으로 그동안 교육복지사업의 근본적인 정체성을 훼손하며 뿌리를 흔드는 위기의 사건으로 해석되어 학계와 시민단체 등 국민적 저항을 통해 이를 막아낼 수 있었다(홍봉선, 2009). 이후 조정을 통해 2010년 교육복지투자우선지원사업으로, 2011년 교육복지우선지원사업으로 명칭이 조정되었다. 홍봉선(2009)은 이러한 일련의 과정에 대해 현정부의 교육관이 철저하게 반 교육복지적 입장을 보여주고 있는 것이라고 지적하면서 우리나라 교육정책 중 거의 유일하게 저소득, 기초학력 부진아, 학교부적응 학생 등에 대한 관심과 지원으로 교육에 있어 출발점 평등을 지향하여 사회 통합력을 제고하는 이 사업마저도 학력 신장의 도구로 삼고자 하는 행태를 강화하고 있다고 비판했다.

    한편 사업평가 지표를 통해 사업이 지향하는 바를 좀 더 명확히 알 수 있는데 특히 정권의 변화에 따라 교육복지우선지원사업 평가지표에 차이가 있음을 확인할 수 있다. <표 56>과 같이 2003∼2007년까지 5년간은 주로 사업 과정에 대한 점검, 추진체제, 사업 성과 등 평가를 통해 현장의 관계자들이 사업의 지향점이 무엇인지를 파악하고 바른 방향을 잡아가기 위한 컨설팅에 가까운 평가지표라고 볼 수 있겠다. 평가서 작성 형식도 모두 기술식으로 <표 6>의 지표마다 주요현황, 문제점과 개선방향, 우수사례를 작성하도록 하였다. 처음 시도한 사업을 현장에 도입해 만들어나가고 정착시켜가면서 현장에 맞게 조율해 가는 데 초점을 둔 지표로 파악된다.

    반면 어느 정도 사업의 윤곽이 드러나고 정착이 된 시점인 현 정부가 들어서면서부터는 사업에 대한 객관적인 데이터와 성과관리를 강조하고 있다. 2008년부터 사업의 평가를 각 시도교육청에 일임해 시행하도록 하고 있으나 2010년 사업이 법제화되고 예산이 일반교부금으로 전환되면서 그 동안 투입‧과정 중심의 평가를 공시‧정량지표 중심의 성과평가로 전환하여 운영의 내실화 도모에 중점을 두겠다고 밝히고 있다(교육과학기술부 2010년 7월 보도자료).

    <표 7>의 서울시교육청 평가 지표를 보면 효과 60%, 운영 30%, 특색 10%를 할당했으며, 항목별로 세부사항을 수치화해 객관적인 평가를 위해 노력하고 있다. 그러나 객관적인 지표를 만들기 위한 수치화 과정에는 오류가 따르기 마련이며, 지표가 정말 이 사업의 효과를 잘 나타내주는가에 대해서는 여전히 의문으로 남는다. 특히 학교교육 만족도의 경우 학교별로 학생‧학부모‧교사 들 중 일부를 선별해 설문을 작성하도록 하는데 일부를 선별한다는 것과 학교에 설문지를 직접 제출하도록 하는 것은 설문 결과의 신뢰성을 떨어뜨린다. 학교적응력에서 폭력과 무단 결석, 학업유예 등은 지난해에 비해 감소했는가로, 기초학력 미달 학생 비율 역시 지난해와 비교해 감소 비율을 기록하게 되어 있는데 학년마다의 특성 등을 전혀 고려하지 않은 체 단순 비교하는 것은 엄밀히 말해 교육복지우선지원사업만의 효과로 보기에는 무리가 있다. 사업의 성과를 객관적으로 제시하려는 시도는 좋으나 이 사업이 단순간에 눈에 보이는 평가가 가능한 성격의 사업인지, 그리고 성과를 어떤 측면으로 보아야 하는지에 대한 심도 깊은 논의가 필요할 것으로 보인다.

    서울시교육청의 경우 2009년부터 평가 결과를 순위화해 상위 학교와 하위 몇개 학교를 선발해 상위 학교에는 포상금을 하위 학교는 컨설팅을 나가는 방식으로 사업을 관리하고 있다. 평가 지표가 세밀해지기는 했지만 평가자마다 다른 시각과 기준으로 심사할 수 있고 문제의 소지가 있는 평가결과를 이렇게 서열화하는 것이 바람직한 것인지 의문이 드는 대목이다. 중앙연구지원센터인 한국교육개발원(2011)에서 종단 연구를 시도했는데 늦은 감이 있기는 하지만 의미있는 일이 될 것이다. 사업 10년차를 맞아 장기적인 관점에서 지속적인 종단 연구를 비롯해 적절한 평가 방법에 대한 개발이 필요할 것으로 보인다.

       5. 교육복지우선지원사업의 전달체계 및 권력 관계

    이 사업은 교육과학기술부 주도 하에 시도교육청을 거쳐 학교가 중심이 되어 움직이는데 이 사업에서 학교는 가정과 지역사회와 함께 지역 교육 공동체를 구축할 것을 목표로 시작되었다. 지역 단위 선정의 한계로 인해 최근에는 선정 방식이 바뀌긴 하였으나 교육복지우선지원사업에서 지역 네트워크라는 것은 중요한 축 중 하나이다. 사업의 추진체계로 중앙단위와 광역단위의 지원협의회와 지역 단위의 운영협의회를 두었다. 한국교육개발원이 연구지원센터 역할을 맡았고, 교육‧문화‧복지 민간 전문가로 연구지원팀을 구성했다. 실무단위에 있어서는 지역 교육청 실무인력으로 프로젝트 조정자를 배치하였고, 학교별로 지역사회교육전문가를 배치해 사례관리와 지역네트워크를 담당하게 하고 있으며 학교에 교육복지운영협의회를 두도록 하였다. 학교 안에서는 각 부장 교사들을 중심으로 교사들이 사업을 담당해 진행하도록 하고 있다. 지역별 지역협의체를 구성하도록 하고 학교와 지역기관간의 연계협력을 중요시 하고 있다.

    애초 정부 부처들간 협의하에 국정과제로 시작되었으나 사업이 시작된 이후 교육인적자원부가 단독으로 이 사업을 맡아 추진하면서 사회복지계는 이 사업에서 주변부에 머무르게 되었다. 이로 인해 사회복지계가 동등한 파트너로서 사업을 운영해 가기에는 여러 가지 한계를 겪을 수밖에 없었다. 왜 부처 간 협력이 지속되지 못하고 한 부서의 업무로 고정되었을까. 당시의 실무자들은 교육인적자원부나 지역교육청의 담당자가 누구인지에 따라 교육복지투자우선지역지원사업의 중요도나 연계협력 정도가 달라지는 모습을 보였다고 말하기도 했으나 근본적으로 정부부처 간 협력 사업이라고 보기에는 무리가 있었다. 단지 ‘교육’계의 문제로 축소하기보다 복지국가를 향한 아동 청소년 대상의 사회서비스 차원으로 이 사업을 해석했더라면 부처 간 책임을 가지고 진행할 수 있었을 것이다. 최소한 교육인적자원부와 보건복지부 간 협력이 지속되어 두 부처 간 협의 속에 이사업이 진행되어 왔다면 서비스를 제공하는 주요 주체인 사업 인력 관리를 비롯해 사업의 내용적인 면에서나 질적인 면에서 상당한 차이가 있었을 것으로 생각된다.

    사업을 진행하기 위한 민간전문인력으로 다양한 전문가에게 문호를 개방해 학교 안에 지역사회교육전문가를 채용했는데 사회복지사가 70∼80% 정도를 차지했음에도 불구하고 이 사업을 사회복지적인 시각으로 바라보는 것을 경계하고 심지어 단순한 밥그릇 싸움으로 치부하는 상황에 이르게 되었다. 특히 서울의 경우지역사회교육전문가가 지역에 따라 100% 사회복지사로 이루어진 지역이 있는가하면 어떤 지역은 빈민운동을 하던 지역운동가들이 많은 수를 차지하는 경우도 있었다. 어떤 인력이 일하는지에 따라 지역별로 사업의 내용과 양상이 다른 모습을 보였고 일부는 서로 간 대립이나 견제 양상으로까지 번지게 되었다. 혹자는 학교사회복지사들이 자기 세력을 키워가려는 것이 아니냐는 비난을 하기도 했고 혹자는 지역운동 출신의 실무자들을 정치적이라고 비난하는 모습을 보이기도 했다. 중간에 실무자들이 필요성을 공감하고 지역사회교육전문가들의 협의체를 구성하기는 했지만 여러 상황상 꾸준히 지속되지 못했다. 다양한 배경의 지역사회 교육전문가들이 성숙한 자세로 연대해 꾸준한 연합체를 구축할 수 있었더라면 더욱 진일보한 전문성을 발휘하고 중도에 소진되어 교체되는 인력도 줄일 수 있었을 것이다. 사회복지계 역시 힘을 합해 성숙한 학교사회복지의 한 형태로 교육복지투자우선지역지원사업을 해석하고 더욱 전문적인 사업으로 발전하도록 협력 했더라면 현재의 교육복지가 더욱 복지국가를 앞당기는 역할을 하지 않았을까 아쉬움이 남는 부분이다.

       6. 분석 결과 요약

    그동안 교육복지우선지원사업의 예산, 대상, 사업내용, 지향점, 평가지표, 전달체계 등을 사회복지적인 시각으로 복지국가라는 관점에서 살펴보았다. 특히 이사업이 지향하는 바와 현재 실제 진행되는 내용들이 결과적으로 Esping-Andersen의 복지자본주의 중에 어떤 형태의 복지국가에 기여한다고 볼 수 있는지 분석해보고, 복지국가 관점에서 이 사업을 평가해 보도록 하겠다.

    첫째, 예산 측면에서 살펴보면 교육복지우선지원사업은 9년간 지속적으로 예산이 증액되어 왔으나 사회복지지출에서 차지하는 비중은 여전히 낮음을 볼 수 있다. 특히 올해 법제화가 진행되고 일반교부금으로 편성되면서 안정적으로 재원을 확보했다는 면에서는 매우 긍정적이다. 그러나 아직 국가 예산 중 교육복지우선지원사업을 비롯해 교육복지가 차지하는 비중은 매우 적다. 국가 주도로 사업이 시작되어 예산이 지속적으로 증가하고 있으나 올해 각 시도별 재량권을 강화하면서 각 시도교육청의 상황이나 교육감의 마인드에 따라 다른 모습을 보일 수 있는 점은 우려가 되는 부분이다. 아동정책은 국가가 장기계획을 세워서 일관적으로 추진해야 할 사업으로 아동들이 지역과 관계없이 동일한 혜택을 받을 수 있도록 추진되어야 한다(정익중, 2008). Esping-Andersen의 복지국가 유형화 분류에서 유형별로 국가와 시장, 가족간 조합에 편차를 확인할 수 있는데 예산이 많이 확대가 되기는 했으나 현재 교육복지 예산 규모로는 국가가 보조적인 수준에 머무르고 있는 정도로 볼 수 있다. 교육기회균등과 교육격차 완화를 위한 국가의 책임을 인정하고 사업이 확실히 정착할 때까지 국가 주도하에 중심을 잡고 진행해 가도록 해야 할 것이다.

    둘째, 사업 대상 학교 및 학생이 꾸준히 확대되어 가고 있으나 일반아동 중 잠재 위험군에 대해 대비하지 못하고 있으며 여전히 저소득층 가정 아동의 일부만을 지원하고 있다. 현재 학교의 수급자 인원이나 비율을 기준으로 사업 학교를 계속 확대하고 있고 법안에서 대상에 빈곤층뿐 아니라 새터민, 다문화, 학교부적응 학생들을 폭넓게 포함하고자 시도하고 있다. 45개 학교로 시작하여 현재 전국학교의 10%까지 확대된 것은 놀라운 일이다. 그러나 이렇게 선별적으로 대상층을 구분해 사업을 진행하는 것이 오히려 계층화를 양산하며 역효과를 낼 수 있다. 일반적으로 빈곤아동을 위한 정책만으로는 빈곤아동의 문제를 완전히 해결하기 어렵다. 따라서 빈곤아동을 위한 사회적 안전망을 내실화하는 작업과 함께 일반아동을 위한 보편적 서비스를 확충하는 작업이 동시에 이루어져야 한다. 이를 통해 빈곤아동의 복지를 증진함과 동시에 일반아동이 위기아동으로 전락하는 것을 예방할 수 있다(정익중, 2007).

    셋째, <표 8>과 같이 현 정부에서 교육복지우선지원사업이 확대되고 안정화되어 가는 긍정적인 측면이 있음에도 불구하고, 사업의 목표와 지향점이 그 본질을 잃어버리고 학력향상 위주로 가는 것은 결정적인 문제점으로 평가할 수 있다. 특히 사업평가가 학력향상을 잣대로 한 정량중심의 성과평가 형태로 진행되고 있는데 이는 사업의 근본적인 가치를 흔들고 있는 부분이라 할 수 있다. 교육격차해소라는 비전이 학력 향상이라는 개념으로 변질되어 가고 있는데 이는 누구를 위한, 무엇을 위한 목표인지 묻지 않을 수 없다. 경쟁을 강조하는 이 정부 하에서 교육복지우선지원사업이 부진아동 책임지도를 위한 보조적인 도구로 변질되고 있는 것은 아닌지, 성과 위주의 평가 속에서 공부 못하는 학생이 학교 실적에 누를 끼치는 문제아로 전락되는 분위기를 조장하는 것은 아닌지 심각하게 돌아보아야 할 문제이다.

    Esping-Andersen의 복지국가 개념에서 중요한 요소 중 하나는 ‘사회적 시민권이 확보되었는가’인데 학생들의 경우 교육받을 권리를 충족시키는지, 그들의 안전과 행복추구권을 보장해 주고 있는지가 사업 방향에서 전제되어야 할 것이다. 사업내용면에 있어 학생들이 학교 생활을 즐겁게 할 수 있도록 해서 배움에 대한 기쁨을 얻도록 해야 할 것이며, 이는 자연스럽게 아동들의 교육 기회와 과정과 결과의 평등을 확보해 교육격차를 해소하는 방향으로 가야 할 것이다.

    넷째, 국가 주도하에 사업이 시작되어 각 시도교육청에 자율권과 동시에 책임을 이양하고 있는데 사업이 완전히 정착될 때까지 국가의 책임성을 더욱 강화해야 할 것이다. 현재는 사업을 계속해서 확대하고 정착하는 과정으로 사업 안정화에는 상당한 시일이 걸릴 듯한데 각 시도교육감의 마인드에 따라 사업이 흔들리는 위험성을 사전에 막고 사업을 바람직한 방향으로 정착시키는 것이 필요하다. 교육의 문제를 여전히 사교육 시장과 가정의 책임으로 떠맡기고 있는 우리나라의 현 상황에서 진정한 복지국가로 한 걸음 내딛기 위해서는 모든 학생들에 대한 교육권 확보에 국가가 좀 더 적극적이고 주도적으로 나서야 할 것이다.

    이상으로 볼 때 여전히 자산조사를 통해 국가복지에 의존하는 계층의 아동들에게 집중적으로 서비스를 제공한다는 점, 수급권의 규칙이 엄격하고 낙인을 동반하며 국가는 최저 수준만을 보장한다는 점에서 이 사업은 ‘자유주의적’ 복지국가의 모습을 나타낼 가능성이 높다. 하지만 가족이 그 구성원들에게 서비스를 공급할 능력이 소진되었을 때에 한해서만 국가가 개입하는 ‘보충성’의 원리를 적용한다는 측면에서는 ‘보수주의적’ 복지국가의 형태로도 볼 수도 있을 것이다. 보편주의 복지국가를 지향하며 탈상품화, 탈계층화, 사회적 시민권을 강조하는 ‘사회 민주주의적’ 복지국가의 모습과는 거리가 멀어 보인다.

    2)교육복지 예산에는 유아교육비 지원, 방과후학교운영, 급식비지원, 농산어촌교육여건개선, 다문화가정지원, 교육복지투자우선지역지원, 학자금지급 등의 사업에 대한 예산이 포함된다.  3)서울시교육청의 경우 기존에 진행되고 있던 ‘좋은학교만들기자원학교사업’과 ‘교육복지투자 우선지역지원사업’을 통합해 2011년부터 교육복지특별지원사업이라는 명칭을 사용하고 있다.

    V. 결론 및 제언

    현 정부가 들어서면서 교육복지우선지원사업의 법적인 근거는 명확해졌고 예산 확보도 안정적으로 마련되어가며 사업 대상층도 점차 확대되어 가고 있다. 그러나 학교와 지역사회와 가정이 연합해 교육공동체를 구축하고 아동들을 위한 안전망을 형성하며 그들의 삶의 질을 제고하고자 하는 비전은 어느새 사라져 버렸다. 아이들의 안전하고 풍요로운 삶에는 관심이 멀어지고 학업성취에 초점을 맞추어 부진아동을 줄이고, 프로그램에 아동 참여를 높이고, 학교와 사업에 대한 설문에 만족도를 높여야 교육복지우선지원사업을 잘하는 학교가 되어 버렸다. 이것이 정말 균등한 교육기회를 주고 있는 것으로 평가할 수 있을까? 이 사업이 정말 교육격차를 완화하고 있다고 말할 수 있는가? 사업이 확대되고 예산이 늘어나지만 사업의 지향점을 바로 가지고 가지 않으면 이 사업은 예산 낭비에 아이들에게 상처 입히는 사업이 될 것이다. 위에서 제시한 대로 여러 가지 면에서 대폭 확대되고 행정적으로 많은 정비가 되었으나 이 사업의 본질에 대해서는 전면적인 검토가 필요할 것으로 판단된다.

    이를 위해 몇 가지 제안하고자 한다.

    첫째, 일부가 아닌 모든 아동들이 사회적 시민권으로서의 교육의 권리를 향유할 수 있도록 국가가 나서서 교육 기회와 조건의 평등을 열어주어 궁극적으로 그들이 사회의 한 시민으로서 건강하게 자립할 수 있도록 지원해야 할 것이다. 그동안 교육소외집단을 구분해 시혜적으로 사업을 실시해 왔지만 그것은 오히려 과정상의 계층화를 양산하고 집단의 분열을 초래할 가능성이 많다(정영수, 2009). 그동안 교육복지의 기본관점은 교육기회의 위험에서 벗어나도록 하는 소극적 관점이었다면 이제는 수평적 협력체제, 네트워크와 파트너십 구축을 위한 적극적 복지의 관점으로의 전환이 필요하다는 것이다. 이것이 예방적 통합적 차원에서 오히려 효과적일 수 있다.

    현재는 복지대상자에 대한 낙인은 강한 구조이지만 실제로 서비스의 질적인면에 있어서 통합적이고 전문적인 지원은 부실한 상황이다. 앞으로 모든 학교로 확대해야 하겠으나 현재 우선지역으로 선정된 학교에 대해서는 보편적인 서비스를 실시해야 할 것이며, 동시에 집중지원 학생에 대해서는 전략적인 사례관리를 실시해야 할 것이다. 이를 위해 사례관리, 지역사회 네트워크 업무를 담당하는 지역사회교육전문가의 전문성 강화와 더불어 교사와 동등한 힘을 가지고 안정적으로 활동할 수 있도록 기반이 마련되어야 할 것이다.

    둘째, 이 사업이 학업 성취를 보조하는 사업으로 전락하지 않고 아동들의 삶의 질을 제고한다는 큰 그림하에 교육격차를 줄일 수 있는 방법을 모색하는 사업이 되어야 할 것이다. 당장의 성과가 아닌 학생들이 이 사회의 건강한 시민으로 성장하기 위해 자신의 삶에 대한 비전을 세우고 진로를 준비해 갈 수 있는 장기적인 안목을 가진 교육지원사업으로 방향전환이 요구된다.

    셋째, 교육복지우선지원사업이 복지국가를 앞당기는 데 바람직한 방향으로 기여하기 위해 국가의 책임성을 명확히 하고 정부 각 부처와 사회 각계각층의 다양한 참여가 활성화되어야 할 것이다. 이를 위해 교육계뿐만이 아닌 정부부처 간협력과 학계와 시민사회단체와의 연대가 있어야 할 것이다. 이현주 외(2008)는 교육복지 종합대책에도 불구하고 교육과학기술부, 보건복지가족부, 통일부, 농림수산식품부 등 부처별로 다양하게 제시되는 교육지원 정책 등이 교육복지 전담부서의 부재 등으로 인해 종합적으로 추진되지 못하는 것이 사실이라고 지적한다. 통합적인 교육복지 정책의 추진을 위해서는 교육복지 전담 부서의 설립 등을 통해 중앙과 지역 간의 유기적 협력과 민간의 교육복지 정책 참여를 확대하고 단위 학교의 교육복지 역량 및 역할을 제고하는 것이 필요할 것이라고 덧붙인다. 상부 단위에서의 이러한 협력이 전제되지 않는 한 현장에서는 계속해서 산발적인 혼란만 가중되고 사업의 효과 역시 반감될 수밖에 없다. 산발적으로 퍼져서 활용하기 어려운 다양한 자원과 이미 갖추어진 급식비, 의료비 등 학교 안팎의 다양한 지원을 일원화해 효율성을 높이는 것이 필요하다.

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  • [표 1] 교육복지우선지원사업 예산 변화 추이
    교육복지우선지원사업 예산 변화 추이
  • [표 2] 2002∼2007년 우리나라 사회복지 공공복지서비스 항목 지출 현황
    2002∼2007년 우리나라 사회복지 공공복지서비스 항목 지출 현황
  • [표 3] 교육복지우선지원사업 대상 변화 추이
    교육복지우선지원사업 대상 변화 추이
  • [그림 1] 교육복지특별지원사업3) 세부 사업내용
    교육복지특별지원사업3) 세부 사업내용
  • [표 4] 우리나라 교육복지실천 현황
    우리나라 교육복지실천 현황
  • [그림 2] 참여정부 아동정책의 패러다임 변화
    참여정부 아동정책의 패러다임 변화
  • [표 5] 사업 시기별 평가 목적과 평가 방법
    사업 시기별 평가 목적과 평가 방법
  • [표 6] 2007년 교육복지투자우선지역지원사업 학교 사업평가 영역과 세부 지표
    2007년 교육복지투자우선지역지원사업 학교 사업평가 영역과 세부 지표
  • [표 7] 사업학교 평가영역과 평가지표
    사업학교 평가영역과 평가지표
  • [표 8] 2011년 교육복지우선지원사업 개선 내용
    2011년 교육복지우선지원사업 개선 내용