A Study on the Structures and Characteristics of National Policy Knowledge

국가 정책지식의 구조와 특성에 관한 연구

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  • ABSTRACT

    This study analyzed research output in dominant research areas of 19 national research institutions. Policy knowledge produced by the institutions during the past 5 years mainly concerned 10 policies dealing with economy and society issues. Similarities between the research subjects of the institutions were displayed by MDS mapping. The study also identified issue attention cycles of the 5 chosen policies and examined the correlation between the issue attention cycles and the yields of policy knowledge. The knowledge structure of each policy was mapped using co-word analysis and Ward's clustering. It was also found that the institutions performing research on similar subjects demonstrated citation preferences for each other.


    이 연구에서는 경제인문사회연구회 산하 19개 정부출연 연구기관이 2003년부터 2007년까지 5년 동안 생산한 정책지식은 사회와 경제 분야의 10개 정책에 집중되고 있음을 확인하고, 연구기관들의 연구과제 유사성을 다차원축척법을 사용하여 표현하였다. 이 중 5대 정책에 대해 이슈의 생존주기 유형을 파악하고 정책지식의 생산량 추이와 비교함으로써 언론관심도와 정책지식의 생산 상관관계를 살펴보았다. 또한 정책지식의 문헌에서 추출한 핵심어를 동시출현단어 분석을 통해 각 정책을 구성하는 하위 주제를 파악하였으며, 정책지식 생산기관의인용관계 분석 결과,주제적으로 유사성을 갖는 기관들은 인용관계에서 있어서도 상호 선호하는 경향을 나타냄을 확인하였다.

  • KEYWORD

    Policy Knowledge , Policy Information , Think-tank , Knowledge Structure , Co-word Analysis , Term Clustering , Citation Network

  • 1. 서 론

    20세기 후반부터 세계가 지식기반사회로 이행하면서 ‘지식’은 하나의 자원이 아니라 자원 그 자체로서의 의미와 영향력을 가지게 되었다. 전통적으로 한 분야에 속했던 지식은 점차 다양한 인접 분야의 지식에 이전되고, 확산되고, 상호작용하면서, 전문화와 통합화 과정을 거쳐 학제적(interdisciplinary)이고 다학문적(multidisciplinry)인 연구주제나 학문 영역을 생성하였다(정영미 1997). 이는 지식이 독자적인 영역을 고수하는 것이 아니라, 본질적으로 다양한 다른 지식들과의 ‘상호의존성’ 또는 ‘연결성’을 가지고 있음을 의미하며(김선빈 외 2006), Mokyr(2004)는 “이기적인 지식인은 있었을지 모르지만 이기적인 지식은 존재한 적이 없다”는 말로 지식의 속성을 설 명하였다.

    그간 연구자들의 관심은 인문사회과학보다는 자연과학 분야에 치중되어 있었고, 전통적인 학술커뮤니케이션의 대상이 아닌 회색문헌은 연구의 대상에서 배제되어 왔다. 특히 정부의 국정운영 및 정책결정 과정에 중요한 변수로 작용하는 정책지식은 그 중요성에도 불구하고 연구자들의 관심이 미치지 않은 대표적인 영역이었다. 근래 정책정보와 정책지식의 중요성과 질 좋은 정책정보 및 지식에 대한 수요가 높아지면서 정책정보서비스시스템의 구축(박재희, 서성아 2001; 홍현진, 노영희 2007), 국가지식정보의 유통 및 관리방안(궁상환 외 2004; 이지연, 민지연, 주수형 2007)등 정책정보 및 지식의 관리와 활용에 관한 연구들이 있었지만, 정책지식의 콘텐츠를 대상으로 한 지식구조 분석 연구는 없었다.

    정책지식이란 행정부나 국회가 정책을 입안, 실행, 평가하는 데 직접 활용되거나 그 기초가 되는 지식을 칭하는데, 하나의 정책을 입안하는 데는 경계를 넘나드는 다양하고 복합적인 관련 지식이 필수적으로 요구된다. ‘지속 가능한 발전’ 이라는 하나의 정책을 지향하기 위해서는 환경오염, 경제발전, 자원배분, 빈곤 감소 등의 문제를 동시에 고려해야 한다(Hass 2004). 왜냐하면 지속가능한 발전이라는 정책 목표는 환경, 경제, 자원, 에너지, 인권, 문화등 다양한 영역에서 정책의 수평적 일관성이 유지되어야만 달성될 수 있는 복합적인 성격을 띤 정책이기 때문이다(성지은, 조성은 2006).

    따라서 정책정보는 정책결정에 쓸모가 있도록 구성된 자료로 모든 목표지향적인 지식의 생존을 위하여 필수불가결한 것이며(Rapport 1975), 정책결정자가 필요로 하는 정보뿐 아니라 정책과정의 상황분석, 대안제시, 정책집행과정 중의 통제 및 수정과 성과평가에 이르는 전 과정을 통해 항상 요구되는 정보이다(최봉기 1981; 홍현진, 노영희 2007). 정책정보는 시정의 현황이나 과제나 논점, 장래예측, 정책방침 등을 나타내는 자료, 시의회회의록, 예산개요, 결산분석, 통계, 백서, 보고서 등 시정 일반에 대한 판단자료 등이 포함되며, 정책지식은 이런 개별 자료들을 통합하고 결합하여 새롭게 생성해 낸 복합적인 지식이다.

    하나의 정책은 다양한 영역과 사안을 동시에 다루는 복합적인 정책지식이 뒷받침되어야하며, 이를 충족시키기 위해서는 정책지식 생산자들이 끊임없는 상호작용을 통해 다양한 정책지식을 생산하고 축적해야 하고, 이러한 정책지식이 사전에 축적되어 있어야 정책결정의 시기에 시의적절하고 유효한 정책생산의 성과를 낼 수 있는 중요한 정책지식의 특성이 발견된다.

    따라서 본 연구에서는 대표적인 공공부문 정책지식 생산기관인 정부출연 연구기관의 연구성과물을 대상으로 정책별 지식의 구조와 특성을 파악하고자 하였다. 「경제?인문사회 연구회」에 소속된 19개 정부출연 연구기관이 최근 5년(2003년∼2007년) 동안 생산한 연구 보고서 형태의 정책지식을 수집하고 그 현황을 파악하여 연구기관의 생산성을 분석하였다. 또한 언론의 관심도 추이와 정책지식 생산량의 추이를 비교하였다. 개별 정책 핵심어의 동시출현단어 분석을 통해 개별 정책의 하위 주제 영역을 규명함으로써 복합적이고 통합적인 지식으로 구성되는 정책지식의 특성을 확인하고자 하였다. 마지막으로 정책지식의 참고문헌을 대상으로 인용관계 분석을 통해 연구기관 간의 지식교류 및 의존정도를 파악하고자 하였다.

    2. 자료수집 및 분석

       2.1 자료수집 및 처리

    2.1.1 데이터 수집

    「경제?인문사회연구회」에 소속된 21개의 정부출연 연구기관 중 19개 기관이 최근 5년 동안 수행한 연구보고서 형태의 정책지식으로 한정하여 수집하였다. 각 기관의 다양한 연구성과물 유형 중에서 각종 통계나 심포지엄, 세미나 자료와 같은 기관 내부 자료와 동향보고, 이슈분석, 정기간행물 등 단기보고서 성격의 연구성과물과 기타 공공기관 및 민간기관에서 발주한 용역 및 수탁사업 결과물을 제외하고, 중장기 연구성과물인 기본연구보고서와 정책연구보고서 위주로 수집하였다. 개별 인증을 통해 유료로 공개하는 ‘청소년정책연구원’의 연구보고서와 초록 및 요약문을 생산하지 않는 ‘통일연구원’의 연구보고서는 대상에서 제외하였고, 외교?안보?국방 등 국가안보에 관한 보고서 역시 비공개로 관리되어 수집에서 제외되었다. 2003년부터 2007년까지 5년 동안 생산된 PDF 파일 형식의 연구보고서 2,976건을 각 기관의 공식 홈페이지에서 다운로드 받았다.

    2.1.2 정책범주 할당

    수집된 개별 연구보고서는 행정안전부의 국가기록원 소속 대통령기록관이 제공하는 역대 대통령 웹 기록물 「참여정부 국정운영백서」(국정홍보처 2008)와 「참여정부 정책보고서」 (국정홍보처 2008)를 준용하여 분류하였다. 「참여정부 정책보고서」에 정리된 정책은 참여정부가 추진을 목표로 한 177개 핵심정책 중 완료하였다고 평가한 77개 정책과제의 성과 및 과정을 정리한 자료이며, 크게 6가지 대분류 분야로 구성하였다(부록 참조). 이중 사회?정치개혁 분야는 7개(9.1%), 경제 분야는 17개(22%), 사회 분야는 24개(31.2%), 통일?외교 분야는 6개(7.8%), 정부혁신 분야는 21개(27.3%), 청와대개혁 분야는 2개(2.6%) 정책으로 구성하고 있어, 정부의 정책적 개선 및 개혁 의지는 사회 분야, 정부혁신 분야, 그리고 경제 분야에 집중되고 있음을 알 수 있다.

    2.1.3 동시출현 단어 분석을 통한 하위 주제 영역 분석

    정책별로 분류된 연구보고서 집합 중 제목과 초록에서 추출한 용어집단을 대상으로 동시출현단어 분석을 실시하기 위해 먼저 21세기 세종계획의 지능형 형태소분석기(Sejong Tagger)를 사용하여 일반명사와 고유명사를 추출하였다. 정책지식 문헌은 학술 데이터와 달리 주제명표목이나 저자 키워드와 같은 통제색인어가 부여되지 않고, 정책지식의 특성상 여러 분야의 지식 영역을 아우르기 때문에 보고서의 길이가 대단히 길다. 이렇게 제목이 나 초록 혹은 전문의 비통제용어를 대상으로 색인어를 추출하는 경우 색인어집단이 방대해지므로, 본 연구에서는 추출된 색인어 집단에서 중?고빈도 용어를 중심으로 정책 표현력이 높은 핵심어 및 개념어로 자질을 축소하여 색인어 집단을 재선정하였다. 「참여정부 정책보고서」를 대표문헌으로 삼아 이 문헌에서 추출된 핵심어 목록과 정책별 문헌집단에서 고빈도 순으로 추출한 200개의 용어 목록을 비교하여, 공통으로 출현하는 용어 위주로 핵심어를 선정하였다. 이렇게 선정된 용어 중 문헌빈도(DF) 3 이하인 용어는 제외하고, 정책별로 모아진 문헌집단에서 추출한 전체 용어의 5%를 넘지 않는 수준에서 50∼150개 내외로 핵심어를 선정하였다. 그리고 용어들의 동시출현 빈도를 코사인 유사도로 정규화한 용어-용어 행렬을 작성한 후 SPSS 프로그램의 워드기법을 사용하여 클러스터들을 생성하였다.

    2.1.4 참고문헌 분석을 통한 연구기관 간의 인용관계 분석

    정책지식이 생산되는 과정에서의 연구기관간 상호관계를 알아보기 위해 정책연구보고서의 한글 인용문헌 중 21개 연구기관의 연구성과물만을 추출하여, 인용되는 기관과 그 빈도를 파악하였다. 이를 통해 특정 정책에 관한 연구보고서가 어떤 기관을 중심으로 생산되며, 어떤 기관들과 인용 네트워크를 형성하는지를 분석하고자 하였다. 이렇게 도출된 인용 네트워크를 Pajek 프로그램을 이용하여 노드는 정책지식을 생산한 연구기관을, 방향성을 가지는 링크는 인용/피인용 관계를 표현하도록 하였다.

       2.2 정책지식 데이터의 특성 분석

    연구기관들은 연구보고서 생산 형식과 분류 방식, 공개 범위 등에 관해 각각의 기준을 채택하고 있었다.

    첫째, 각 기관은 다양한 유형의 연구사업을 진행하며 연구보고서를 생산하는데, 기관 고유의 사명과 역할에 따라 선정된 기본연구사업의 결과물인 기본연구보고서와 특정 정책을 지원하기 위한 정책연구사업의 결과물인 정책연구보고서를 공통적으로 생산하고 있었다. 그러나 이들 연구기관이 중앙 및 지방정부나 기타 공공기관 및 민간 기관에서 발주한 용역 사업 및 수탁사업을 수주하는 비율은 기관마다 달랐고, 사용하는 용어 역시 용역보고서, 수탁보고서, 예비타당성보고서 등으로 상이했다. 이들 용역?수탁보고서는 저작권문제 등 으로 인해 일부기관을 제외하고는 대부분 전 문은 비공개로 관리하고, 보고서의 제목, 생산일자, 저자, 페이지 수 등의 간략한 서지정보만 공개하고 있었다.

    둘째, 연구기관은 급변하는 사회적 이슈 및 현안에 대한 시의성(timeliness) 있는 정보와 지식을 제공하기 위해 이슈분석 및 동향분석보고, 각종 통계자료, 정기 및 수시간행물 등 단기보고서를 포함한 정책 자료를 활발하게 생산하였다. 이 자료들은 정기 및 수시간행물 형태로 시의성이 강조되는 지식의 신속한 유통을 위해 생산되며, 개별적이고 구체적인 데이터 형태에 가까웠다. 그리고 연구기관이 내부적으로 생산한 비공식적 회의, 심포지엄, 세미나, 워크숍 자료도 상당량을 축적되어 공개하고 있었다. 그럼에도 불구하고 연구기관마 다 보고서의 분류체계에 대한 일관성이 없고 검색의 기본 접근점이 되는 서지사항 및 메타 데이터가 제대로 작성되지 않아 이용자 친화 적인 검색환경을 제공하는 데 큰 장애요소로 지적되고 있었다.

    셋째, 기관마다 연구보고서의 생산, 열람, 제공에 대한 기준이 상이하였다. 연구보고서는 기본적으로 내용의 훼손 및 편집을 방지하여 온전하게 저장하기 위해 암호화 기능과 다양한 사용권 부여기능을 제공하는 PDF 파일 유형으로 공개되었다. 따라서 일단 PDF 파일 에서 텍스트 파일로 변환이 가능한 경우에는 변환된 파일에서 제목과 초록을 추출하고, 보안상 텍스트 변환이 불가능한 경우에는 기관 홈페이지에 게재된 약식 요약문과 목차를 대신 추출하여 색인어 추출을 위한 텍스트로 사용하였다. 텍스트 변환도 불가하고, 홈페이지에 요약문도 없는 경우에는 수집대상에서 제외하였다. 데이터가 각 기관의 홈페이지에 따로 저장하고 있고, 보고서의 생산양식, 분류체계 및 공개기준에 일관성이 없어 데이터 수집과 전처리 과정에 많은 시간이 소요되었다. 향후 데이터의 공동이용 및 통합관리를 위해서는 시스템 호환성이 가장 기본적인 전제조건이 되어야한다는 점에서 각 기관의 상이한 데이터를 표준화하는 노력이 필요할 것이다.

    정부출연 연구기관은 지식과 정보가 자유롭게 순환 및 교환되는 환경에서 정책맥락에 유용성이 높고 현실적합도가 우수한 통합적인 지식을 생산할 수 있어야 하며(이희선, 윤상오 1996), 이를 위해서는 각 기관이 생산한 지식 정보자원이 국가적 차원에서 통합적으로 관리 될 수 있어야 한다. 실제로 국내의 정책정보서 비스 현황과 개선방안에 관한 연구들(김동욱, 이경전 2004; 홍현진, 노영희 2007)은 대부분의 중앙행정기관이 내부지식을 공개하기 꺼려하여 독자적인 지식관리 시스템을 운영하고 있으며 정부 부처의 소속기관 차이 등을 이유로 단일화된 정책정보서비스를 제공하지 못하는 정책정보유통서비스 현황에 대한 문제점을 지적하고, 부처별로 산재된 지식정보를 국가적 차원으로 통합하여 국가정책정보 인프라를 구축할 것을 공통으로 제안하고 있다.

       2.3 정책지식 분류와 분석대상 정책 선정

    정책지식 총 2,976건 중 기본연구보고서는 1,892건, 정책연구보고서는 1,084건으로 집계 되었다. 전체 정책지식을 분야별로 분류한 결과, 사회 분야 1,461개(50.2%), 경제 분야 952개(32%), 사회정치개혁 분야 182개 (6.1%), 통일외교 분야 58개(1.9%), 정부혁신 분야 293개(9.8%)로 집계되었다. 1,892건의 기본연구 보고서는 사회 분야 794개(42%), 경제 분야 649개(34.3%), 정부혁신 분야 273개(14.4%), 사회정치개혁 분야 144개(7.6%), 통일외교 분야 32개(1.7%)로 대분류되었다. 1,084건의 정책연구보고서는 사회 분야 697개(64.3%), 경제 분야 303개(28%), 사회정치개혁 분야 38개(3.5%), 통일외교 분야 26개(2.4%), 정부혁신 분야 20개(1.8%)로 분류되었다.

    각 영역의 보고서를 정책과제별로 정렬하여 정부출연 연구기관의 주력 연구과제를 파악하였다. 기본연구보고서 1,892건을 정책별로 집계한 결과, 상위 10개 정책에 관련해 생산된 연구보고서가 1,164건으로 전체의 61.5%를 차지한 것으로 나타났고, 정책연구보고서 중상위 10개 정책과 관련해 생산된 연구보고서는 740건으로 전체의 68.3%를 차지한 것으로 나타났다.

    이를 통해 정부출연 연구기관이 가장 중점적으로 연구하는 정책과제 분야는 두 영역 공히 사회 분야와 경제 분야이며, 특히 상위 10개 내외의 정책과제의 연구에 주력하고 있음을 확인하였다. 전체 연구보고서 및 영역별 연구보고서의 정책 대분류 현황을 정리한 결과는 <그림 1>과 같다.

    이 정책연구보고서의 생산현황 집계 데이터를 토대로 분석대상 정책후보군을 선정하고, 언론의 관심도를 계량하여 선정된 공공이슈리스트를 비교하여 공통으로 다루어지는 사안을 분석대상 정책으로 채택하였다. 정책연구 보고서 중 상위 10개 정책과제는 건강보험개 혁과 지속가능발전, 한미 FTA체결, 일자리창출, 선진한국 국가기술혁신체계 구축, 기초생활보장강화, 주민서비스 혁신, 저출산 고령사회 대응, 부동산시장 안정, 국가균형발전 정책등이었다.

    다음으로 언론이 관심을 기울이는 공공이슈를 파악하기 위해 Erbring 등(1980)이 제안한 신문기사의 제 1면에 게재된 기사 면적 계량법을 선택하여, 샘플테스트를 실시하였다. 국내 언론사 중 날짜별로 기사의 개수와 총 글자 수 등을 계량할 수 있도록 데이터베이스가 잘 구축된 조선일보를 대상으로 2003년 1년

    동안의 1면 게재기사의 개수와 글자 수 및 생존기간을 계량한 후, 조선일보가 선정한 <2003올해의 10대 뉴스>와 비교한 결과가 정확히 일치하지는 않았다. 이는 언론사가 1년 동안의 핵심적인 이슈를 선정할 때, 1면에 할당한 기사면적 이외에 다양한 요소들을 복합적으로 고려한다는 것을 의미하였다. 따라서 각 언론사가 매년 자체적으로 선정하는 <올해의 10대 뉴스>를 객관적인 공공이슈 측정 지표로 활용, 종합일간지 10종 중 점유율 순의 상위 5개 언론사가 5년 동안의 선정한 10대 뉴스를 수집하여 공통으로 출현하는 사안을 추출하였다. 분야별로 10대 뉴스를 선정하는 중앙일보를 제외하고 조선일보, 동아일보, 한국일보, 경향신문, 한겨레일보를 대상으로 하여, 부동산 정책, 이라크 파병, FTA 체결, 국가균형발전, 북핵문제, 지속가능발전, 남북정상회담, 신용불량자 급증, 일자리창출, 비정규직 등의 공공이슈를 추출하였다.

    정부출연 연구기관의 상위 정책과제와 언론의 공공이슈 리스트를 종합하여, 분석대상 5대 정책을 선정하였다. 이라크 파병, 6자회담과 북핵문제 해결, 남북관계발전, 전시작전통제권환수와 미군기지 이전을 포함한 한?미동맹강

    화 등 정치적으로 민감한 사안은 정부출연 연구기관의 연구영역에서 벗어나고, 통일?외교?국방 등 국가안보에 관련한 정책지식은 보안상 비공개로 지정?관리되므로 제외하였다. 최종 선정된 5대 정책은 <표 1>과 같다.

    3. 결과 분석

       3.1 정책지식 생산기관의 생산성 분석

    총 2,976건의 연구성과물 중 기본연구보고서는 1,892건으로 63.6%, 정책연구보고서는 1,084건으로 36.4%를 차지하였다. 두 영역의 보고서를 합산한 생산량을 기준으로 연구기관의 연구성과를 집계해 보면, 한국보건사회연구원(KIHASA)이 5년 동안 총 475건의 보고서를 생산하여 1위를 차지했고, 265건의 보고서를 생산한 국토연구원(KRIHS)이 2위, 211건의 한국형사정책연구원(KIC)과 한국직업능력개발원(KRIVET)이 공동 3위, 182건의 보고서를 생산한 한국행정연구원(KIPA)이 5위를 차지하였다.

    이를 기본연구와 정책연구의 두 영역으로 나누어서 집계하면 각 영역에서 가장 많은 연구성과를 낸 기관들의 순위를 파악할 수 있는데, 가장 활발하게 정책연구보고서를 생산한 기관은 한국보건사회연구원(KIHASA)이며, 국토연구원( KR I HS ) , 한국직업능력개발원(KRIVET), 과학기술정책연구원(STEPI), 대외 경제정책연구원(KIEP) 등이 다음 순위를 차지 하였다. 기본연구보고서 생산에 있어서는 한국형사정책연구원(KIC), 한국행정연구원 (KIPA), 국토연구원(KRIHS), 정보통신정책 연구원(KISDI), 한국보건사회연구원(KIHASA)이 상위 5개 기관으로 집계되었다. 이상의 기관들을 포함한 전 기관의 영역별 연구성과 순위는 <표 2>에 정리된 바와 같다.

    「참여정부 정책보고서」의 정책 목록을 참고하여 각 영역별로 다루어지는 구체적인 정책과 제를 순위화한 결과는 다음과 같다. 기본연구 영역에서 상위 20개 정책과 관련된 연구보고서는 1,584건으로 전체 연구보고서의 84%를 차지했고, 정책연구 영역의 상위 20개 정책관련 연구보고서는 977건으로 전체 연구보고서의 90%에 해당하였다. 이를 근거로 상위 20개 정책과제만을 대상으로 하여, 해당 정책과 제별 연구보고서 생산량을 집계하였다. 정책 연구와 기본연구의 양쪽 영역에서 중점을 두고 연구하는 과제가 많은 부분 공통적이기는 하지만 완전히 동일하지는 않았다. 그리고 정책연구 영역의 상위 20개 정책 과제 중 19개 과제가 사회 분야와 경제 분야에 속한 것인데 반해, 기본연구 영역에서 사회정치개혁 분야(1-02 사법제도개혁)와 정부혁신 분야(3-01 정부혁신의 확산과 관리, 3-06 전자정부시스템 구축, 3-14 재정운영시스템혁신) 등의 정책 과제가 포괄적으로 연구되고 있었다. 뿐만 아니라 지속가능발전 정책(2-39), 한미 FTA 체결 정책(2-13) 등 동일한 정책과제에 대해서도 기본연구 영역의 연구 실적이 정책연구 영역보다 양적으로 우세하였다.

    이를 통해 정부출연 연구기관들은 상시적으로 기관고유의 사명과 성격에 맞는 기본연구를 지속하다가 특수한 정부 정책이나 주제에 대한 연구수요가 발생할 경우 이미 축적된 기본연구보고서를 참고 및 활용하거나 관련 기관끼리 협력하여 협동연구를 진행하는 과정을 통해 특정 목적을 충족시킬 수 있는 정책지식을 생산한다는 것을 유추할 수 있다.

    각 영역에서 중점 연구대상이 되는 20개 정책을 집계한 결과는 <표 3>과 같고, 두 영역 모두 사회분야와 경제 분야 정책들이 가장 중점적으로 연구되는 것으로 조사되었다.

       3.2 정책지식 생산기관의 주제적 특성 분석

    연구보고서 생산량 값을 데이터로 정책범주-생산기관 행렬을 작성한 후 다차원축척기법으로 표현함으로써 각 기관의 관심 주제영역을 파악하였다. 기본연구 영역(<그림 2> 참조)과 정책연구 영역(<그림 3> 참조)으로 나누어 분석하였는데, 먼저 기본연구 영역에서는 중앙에 위치한 한국개발연구원(KDI), 산업연구원(KIET), 대외경제정책연구원(KIEP), 한국법제연구원(KLRI)의 4개 기관은 한미 FTA체결정책(2-13)에 관한 보고서를 중점적으로 생산하고, 그 아래에 교통개발연구원(KOTI), 한국환경정책평가연구원(KEI), 국토연구원(KRIHS)등 3개 기관은 지속가능발전 정책(2-39)에 관한 보고서를 중점적으로 생산하는 특성을 공유하며 서로 응집해 있는 것을 볼 수 있다. 또 오른쪽 윗부분에도 일자리창출 정책(2-33)에

    관해 연구하는 한국노동연구원(KLRI)과 한국직업능력개발원(KRIVET)이 모여 있고, 교육격차해소 정책(2-34)에 관심을 두고 연구하는 한국교육과정평가원(KICE)과 한국교육개발원(KEDI)이 모여 있음을 볼 수 있다. 그러나 이들을 제외하고는 각 기관이 중앙의 응집된 기관들을 둘러싸며 독립적으로 존재하는 형태를 보이고 있고, 담당하고 있는 정책 과제 역시 각 기관이 담당하는 고유 영역임을 확인할 수 있다.

    이를 통해 기본연구 영역에서는 각 기관은 대체적으로 스스로의 고유한 사명과 성격을 잘 드러내주는 전문 주제영역에 대한 연구를 진행하고 있으며, 11개의 기관만이 4가지 정책 과제에 대한 관심을 공유하며 연구를 수행하고 있음을 알 수 있다.

    다음으로 정책연구 영역에서는 중앙 왼쪽에 있는 한국조세연구원(KIPF), 한국개발연구원(KDI), 대외경제정책연구원(KIEP)은 한미 FTA

    체결정책(2-13)뿐만 아니라 남북관계발전 정책(2-43), 금융시장안정대책(2-02)에 대해 정책적 관심사를 공유하고 있으며, 오른쪽 아래에 있는 교통개발연구원(KOTI), 한국환경정책평가연구원(KEI), 국토개발원(KRIHS) 역시 한미 FTA체결 정책(2-13), 지속가능발전 정책(2-39), 남북관계발전정책(2-43)에 관해 주로 연구하고 있는 것으로 드러났다. 그리고 한국직업능력개발원(KRIVET)과 한국노동연구원(KRI)은 일자리창출 정책(2-33), 한미 FTA 체결 정책(2-13), 저출산고령화사회대응 정책(2-25)에 관한 연구를 수행하고 있다. 이들을 제외하고는 기본연구 영역과 마찬가지로 각 기관이 기관의 사명과 성격을 명확히 드러내는 정책 과제에 대한 연구를 수행하며 독립적으로 존재하는 양상을 보였다.

    두 영역지도를 비교해보면, 기본연구 영역에서는 개별 정책 과제에 대한 연구를 담당하는 기관들은 다른 정책과제 연구기관과 서로

    겹치지 않고 정책 과제별로 쉽게 구분되는 반면, 정책연구 영역에서는 복수의 정책 과제에 대한 연구를 진행하는 연구기관들이 군집된 것을 볼 수 있다. 즉, 정책연구에서는 같은 정책과제라 하더라도 기본연구에 비해 더 많은 연구기관이 보고서 생산에 참여하고 있으며, 가까이 위치한 연구기관들은 다양한 정책 과제에 대한 관심을 공유하고 있다고 할 수 있다.

       3.3 정책별 언론의 관심도와 정책지식 생산추이 분석

    정부는 국민과 언론이 관심을 가지고 문제제기하는 사회적 이슈들을 정책의제로 인식하고 이를 해결하기 위한 정책을 기획하고 추진하게 되므로, 이런 관점에서 공공이슈에 대한 언론의 관심도를 살펴보는 것은 실제로 입안?추진되는 정책과의 상관관계를 분석하는 데 있어 유용한 관점을 제공한다. Downs(1972)는 이슈생존주기모형을 통해 생태학적 이슈가 탄생에서부터 소멸에 이르기까지 5단계의 생존주기(life cycle)를 갖는다고 주장했는데, 이는 어떤 사안이 사회적 관심을 획득하면서 공공이 슈로 부상하고, 정부의 정책적 개입에 의해 해결되거나 사회적 관심이 사라지면서 이슈로서의 생존을 마감하는 ‘자연사(natural history) 모형’을 잘 설명하고 있다. 그의 생존주기모형이 개발된 이래 정책의제 분야와 저널리즘 분야의 상당수 연구들이 이 모형을 이용하거나 인용해 왔고(김성철, 박기묵 2006), 경험적인 연구를 통해 이슈생존주기모형이 생태학적 이슈 뿐 아니라 일반적인 정치, 경제, 사회적 이슈에도 적용될 수 있음이 밝혀졌다(Peters and Hogwood 1985; Mok 1986).

    본 연구에서는 5대 정책에 관한 언론의 관심도를 계량하여 산출한 그래프와 해당 정책 지식 생산량 그래프를 비교하여 상관관계를 알아보았다. 언론의 관심도는 대표적인 종합 일간지 10종에 게재된 기사의 개수를 합산하는 방식으로 계량하였고, 언론재단이 운영하는 미디어포털 서비스인 미디어가온의 뉴스기사 검색시스템을 이용하였다.

    정책과 관련된 공공이슈를 표현하는 핵심어를 질의어로 입력하고 검색시스템에서 제공하는 동의어확장 기능을 활용하여, 제목과 본문에 해당 질의어가 출현하는 기사의 개수를 계량하였다. 다만, 정부출연 연구기관의 보고서 생산량이 1개월 단위로 집계된 것에 근거하여 언론의 관심도 역시 1개월을 단위로 계량하였다. 따라서 X축에는 2003년 1월부터 2007년 12월까지의 60개월(5년)이 표시되고 Y축에는 1개월 단위로 집계된 해당이슈를 다룬 기사의 개수가 표현된 분산형 그래프가 그려졌다. 그리고 이렇게 산출된 60개월 동안의 이슈에 관한 언론의 관심도 추이를 표현하기 위해 6차 다항회귀한 결과를 표현하는 추세선을 그래프에 추가하였다.

    공공이슈에 관한 언론의 관심도를 계량한 그래프는 김성철, 박기묵(2006)의 연구에서 도출된 5가지 이슈의 생존주기 유형으로 분류되었는데, 각 유형은 이슈들에 대한 언론의 관심이 일정기간 작은 관심을 보이다가 어느 순간부터 성장하기 시작하여 일정 수준에 올라간 후 꾸준히 관심을 지속하는 증가?지속형, 이슈들에 대한 관심이 절정에 도달한 후 식는 단계에 접어들었다가 다시 관심이 상승하는 반복형, 언론의 관심이 상승하여 절정에 도달한 후 식으면서 소멸되거나 약간의 관심도를 지속하는 일반형, 갑작스럽게 언론의 관심을 끌다가 식으면서 소멸되거나 다시 관심을 끄는 유형인 돌발형, 특정한 유형이 발견되지 않은 상태에서 지속적으로 대중의 관심을 끄는 기타형이다.

    3.3.1 부동산 정책

    부동산 정책에 관한 이슈의 생존주기 그래프는 <그림 4>와 같이 주기적으로 상승과 하강을 반복하는 형태를 보이고 있다. 2003년 10월(a)에 주택시장안정 종합대책인 10.29 대책이 발표되는데, 발표 수개월 전부터 언론의 관심을 크게 불러일으키고 있음을 볼 수 있다. 그리고 2005년 6월(b) 금융제도적 조치로서 주택담보대출 리스크 관리방안이 발표되고, 2개월 후인 8월(c)에 8.31 대책이 발표되기까지의 3개월 동안에도 언론의 관심이 크게 증가하였다. 이후 단기적인 상승하강을 반복하다 2006년 11월(d)에서 2007년 1월(e)까지의 3개월 사이에 11.15 대책과 1.11 대책, 1.31 대책이 연속적으로 발표되면서 관심도가 급격 하게 상승하여 최고치를 기록하고 있음을 볼 수 있다. 부동산 이슈의 생존주기는 단기적으로는 상승하강의 주기를 반복적으로 가지지만, 장기적으로 나머지 4가지 유형의 특정성을 보이지 않아 기타형으로 분류하였다.

    부동산 정책에 관한 정책지식 생산량 추이그래프인 <그림 5>를 살펴보면 평소에는 보고서를 생산하지 않다가 매년 12월(*)에 보고서 생산량이 증가하는 추세를 보이고 있다. 이는 연구기관의 연구결과물 등록 및 발행이 연말에 집중적으로 이루어지고 있다는 사실을 보여준다. 그리고 부동산 대책이 발표되어 언론의

    관심도가 급격히 증가하는 시점(b, f)에서 2∼3개월 뒤(b', f')에도 보고서의 생산이 증가하는 것을 알 수 있다. 이를 통해 언론의 관심도 추이와 보고서의 생산량 추이가 정확하게 일치하지는 않지만, 언론의 관심도를 정책지식 생산량 추이 곡선에 대한 하나의 선행지표로 볼 수 있음을 확인하였다.

    3.3.2 국가균형발전 정책

    국가균형발전 이슈는 1970년대부터 꾸준히 제기된 이슈이지만, 특히 16대 대통령선거 기간 동안 대선공약과 관련해 출현하기 시작한 개념이라는 점에 주목하여, 선거를 전후로 갑자기 등장하여 언론의 주의를 끌다가 정책집 행과 더불어 관심이 점차 소멸되는 돌발형으로 분류하였다(<그림 6> 참조). 특히 언론의 관심은 국가균형발전특별법이 통과되는 2003년 12월(a) 소폭 상승한 이후 하강했다가 신행정수도 후보지 평가가 진행된 2004년 6월(b) 다시 큰 폭으로 상승하고, 수도이전이 관

    습법에 위배된다는 헌법재판소의 위헌결정이 내려진 2004년 10월(c)에 정점에 도달하였다. 그러다 수도이전에서 행정중심복합도시 이전으로 이슈가 축소되면서 2005년 2월(d)을 전후로 관심이 감소하기 시작, 공공기관의 지방 이전과 혁신도시 유치가 결정된 2005년 6월(e)과 2005년 11월(f) 이후에는 실질적으로 언론의 관심이 소멸한 상태에 도달한다.

    국가균형발전 정책에 관한 정책지식은 전체적으로는 매년 12월(*)에 보고서의 등록 및 발행이 집중되었다(<그림 7> 참조). 그러나 언론의 관심도 추이에 특징적인 변화가 있는 시점(b, e, f)과 동일하게, 혹은 1∼3개월의 시차(f')를 두고 계속 보고서가 생산되고 언론의 관심이 소멸되는 2005년 11월(f) 이후에 오히려 보고서 생산량이 많아지는 현상이 관찰되는 점은 국가균형발전 정책지식 생산의 특이 한 점이다. 이는 정책이 안정적으로 집행되면서 언론의 관심은 소멸하지만, 이 정책을 뒷받침하기 위한 정책지식은 지속적으로 생산되기 때문인 것으로 보인다.

    3.3.3 한미 FTA체결 정책

    한미 FTA체결 이슈의 생존주기 그래프인 <그림 8>은 Downs(1972)의 생존주기를 통과 하는 가장 기본적인 유형으로, 이슈에 대한 관심이 점차 상승하여 절정에 도달한 후 관심이 식으면서 소멸되는 일반형의 패턴을 보인다. 특히 언론이 게재하는 기사 개수는 최저 수십개에서 최고 수천 개를 기록할 정도로 관심의 편차가 크게 나타났다. 2003년 1월부터 2006 년 1월까지의 2년 동안은 한미 FTA에 대한 관심이 매우 낮은 수준에서 지속되다가 2006년 2월(a) 한미 FTA추진이 발표되는 시점부터 언론의 관심도가 증가하기 시작, 1, 2차 한미 FTA 공식협상이 개최된 2006년 6월(b)과 7월(c) 사이에는 이슈가 탄생한 이래 4년 만에 언론의 관심도가 최고치를 기록하였다. 그리고

    3, 4, 5차 협상이 계속되는 동안 관심도는 단기적으로 소강상태를 보이다가 다시 서울에서 개최된 6차 협상 2007년 1월(d) 시점부터 급격하게 증폭되어 4월(e) 한미 FTA협상이 타 결되는 시점에서 정점에 도달하였다. 이후 언론의 관심도는 점차 감소하는 패턴을 보임으로써 한미 FTA체결 이슈는 생명을 다하고 소멸한 것으로 해석할 수 있다.

    정책지식 생산량 추이 그래프인 <그림 9> 역시 매년 12월(*)에 연구기관의 보고서의 등록과 발행이 집중되는 전형적인 패턴을 보이고 있다. 또한 이슈가 소멸의 단계에 들어선 이후에는 보고서의 생산량도 적어지면서 정책지식의 생산도 종결단계에 이르고 있음을 보여준다. 다만 앞의 다른 두 정책의 경우에 비해 보고서의 생산량이 상대적으로 많아, 한미 FTA체결 정책에 관한 정부의 의지뿐만 아니라 연구기관의 관심과 지원역시 상당히 컸음을 알 수 있다.

    3.3.4 일자리창출 정책

    일자리창출 정책은 국민의 일상생활 및 경제발전과 가장 밀착된 현실적인 정책으로 인식된다는 점에서 국민과 언론의 지속적인 관심을 끈다. 특히 매년 1월(a, b, c, d, e)은 한해 동안의 경제적 전망 및 목적을 점검하는 시간이므로, 언론의 경제 관련 언급은 전통적으로 매년 1월에 집중되어 왔다. 일자리창출 이슈 역시 매년 1월을 기점으로 언론의 관심도 의 증가와 감소가 5년 동안 반복되는 반복형의 패턴을 보였다(<그림 10> 참조).

    그러나 정책지식의 생산량 추이 그래프(<그림 11> 참조)는 이전의 다른 정책들과 달리 매년 12월(*)에 집중적으로 등록 및 발행되던 연구기관 특유의 정책지식 생산패턴이 둔화되고, 매년 12월 중에서도 특히 2006년 12월에 집중적으로 생산하는 모습을 보인다. 2006년 12월 연구보고서 생산이 비약적으로 증가한

    이유를 파악하기 위해 그 시점을 전후로하여 3개월씩 동안의 경제적 상황을 살펴봤으나, 해결이 시급한 문제제기 형의 이슈가 포착되지 않았다. 오히려 2005년 9월에는 종합주가 지수가 1200선을 돌파했고, 2006년 1월에는 1400을 넘어섰으며, 세계경제포럼의 세계 경쟁력 보고서에서 한국의 경쟁력은 역대 최고인 17위로 평가받았다. 이렇듯 고무적인 경제 상황이 조성되는 가운데 일자리창출 정책지식 생산량이 증가한 것은 정부출연 연구기관이 현실상황의 문제점을 즉각적으로 교정하고 개선하기 위한 이슈에만 반응하는 것이 아니라, 미래지향적이고 중장기적인 이슈들에 대해서도 포괄적으로 연구하고 있음을 설명해 준다. 실제로 생산된 보고서들의 제목과 내용을 확인한 결과, FTA시대의 인력이동 및 개방에 대비한 인적자원개발, 지식정보화시대의 자격인 증제도 및 공교육기관의 교육과정개발 등의 다양한 분야의 연구들이 진행되고 있었다.

    이를 통해 언론의 관심도 추이와는 별개로 정책지식 생산량 패턴이 나타날 수 있으며, 단기적인 문제해결지향 이슈뿐만 아니라 다양한 목적을 가진 중장기적 이슈들 역시 정부출연 연구기관의 연구 활동에 영향을 줄 수 있다는 사실을 확인했다.

    3.3.5 지속가능발전 정책

    지속가능발전 정책은 단일한 분야의 특화된 영역으로 구성되는 것이 아니라, 지속가능한 상태를 유지하며 미래지향적인 정책을 입안하려는 방향성을 내포하는 개념이다. 따라서 가장 기본적으로는 환경문제를 지칭하지만, 세부적으로는 지속가능한 경제 정책, 지속가능한 에너지 정책, 지속가능한 교통 정책, 지속가능한 도시계획 및 국토개발 정책 등 다양한 영역의 사안을 포괄한다. 지속가능발전 이슈의 생존주기는 언론의 관심이 평균적으로 그리 높지는 않지만, 지속적으로 성장추세를 이어가며 증가한다는 점에서 증가?지속형으로 분류되었다(<그림 12> 참조).

    정책지식의 생산량 추이를 살펴보면 일단 매년 12월(*)을 중심으로 보고서의 등록 및 발행이 집중되는 전형적인 특성과 더불어 다른 정책지식에 비해 보고서의 누적 생산량이 대단히 많다는 점이 발견되었다(<그림 13> 참 조). 특히 국토연구원(KRIHS), 한국직업능력개발원(KRIVET), 한국환경정책평가연구원(KEI) 등 3개 기관을 중심으로 관련 연구가 활발하게 진행되고 있었는데, 언론의 주목을 받지 못한 이슈라도 장기적인 측면에서 정책적 중요성을 가지는 이슈는 정부출연 연구기관에 의해 꾸준히 연구되고 있음을 알 수 있다.

       3.4 정책별 하위 주제 영역 분석

    다섯 개의 정책에 대해 각각 88개, 64개, 110개, 100개, 149개의 핵심어들의 동시출현 빈도를 이용하여 클러스터링을 수행한 후 생성된 클러스터들에 대해 2차 클러스터링을 수 행한 결과를 MDS 지도상에 매핑하였다(<그림 14>~<그림 18> 참조).

    먼저 부동산 정책의 핵심어 클러스터 중 단일 클러스터로 가장 큰 비중을 차지하는 것은 부동산, 시장, 매매 등 가장 일반적이면서도 핵심적인 용어를 포함하고 있는 1번 클러스터(21.5%)이다. 그리고 두 번째로 큰 2번 클러스터(15.8%)는 금융, 금리, 담보 등 부동산 시장과 밀접한 관련을 가지고 있는 금융 환경 에 관한 용어 클러스터이다. 3번 클러스터는 임대료, 지가, 용적률, 아파트 등의 용어가 속해 있는 클러스터로서 크기는 11.2%였고, 4번 클러스터는 개발 및 건설을 통한 신규 부동산 상품의 공급에 관한 클러스터(12.1%)이다. 그리고 6, 7, 8, 9, 10번 클러스터는 부동산 관련 각종 세제를 포함하는 작은 클러스터들이지만 모두 합치면 31.2%에 달하여, 세금 관련 문제가 부동산 정책의 가장 핵심적인 사안 중의 하나임을 알 수 있다. 마지막으로 5번 클러

    스터(8.3%)는 저소득층, 주거, 품질, 복지 등 의 주제 영역을 다루고 있다(<그림 14> 참조).

    국가균형발전 정책에 대한 문헌 집단에서 가장 빈번하게 출현하는 용어들의 군집인 1번 클러스터는 지역, 균형, 발전, 자율, 분산, 특별법 등 국가균형발전 정책의 가장 기본적이고 핵심적인 용어군집이다. 이를 제외하고는 소규모의 다양한 용어 집단들이 하위 주제 영역을 구성하였다. 두 번째로 큰 6번 클러스터(8.2%)로 지식, 물류, 클러스터, 네트워크 등 집적되었을 때 더 큰 시너지효과를 낼 수 있는 속성을 가진 대상들을 표현하고 있으며, 이후에 집중, 통합, 성장, 잠재력 등 비슷한 개념을 다루는 2번 클러스터(2.8%)와 통합된다. 그리고 세 번째로 자주 등장하는 용어 군집은 국토, 분권, 이양, 자치 등을 포함하고 있는 3번 클러스터(7.9%)이다. 그 다음은 5.8% 비중을 차지하는 수도, 행정, 이전, 인구, 유입 등의 용어가 속한 7번 클러스터이다. 5번 클러스터(3.3%)는 대학, 경쟁력, 격차, 자립 등의 용어 군집으로 지역발전의 하나의 방편으로 거론되는 이슈이고, 4번 클러스터(3.9%)는 관광, 생태, 환경, 문화 등의 용어가 포함된 군집이다. 8번 클러스터(3.5%)는 갈등, 완화, 분배, 비용 등의 용어가 모인 클러스터로 국가균형발전 및 지역발전의 기본개념과 비슷한 개념을 다루는 집단이다. 9번 클러스터(0.9%)는 재정, 지방교부세, 지방세 등 예산과 세제와 관련된 용어 군집으로 지역균형발전을 이루기 위해 수반되는 재정적 지원과 관련된 용어로, 비중은 작지만 역시 중요한 개념을 다루고 있는 용어 집단이다(<그림 15> 참조).

    한미 FTA체결 정책에 관해 생성된 10개의 클러스터 가운데 8번 클러스터는 글로벌, 물류, 네트워크, 거점 등의 핵심어를 포함하며 전체 클러스터의 22.9%를 차지하였다. 두 번

    째로 큰 군집은 다양한 서비스 영역의 개방과 관련한 용어들을 포함하는 2번 클러스터였고 철도, 항공, 석유, 가스, 자원 등의 용어가 속한 9번이 세 번째로 큰 클러스터를 형성했다. 이 3개 군집의 핵심어 출현빈도의 합만으로도 전체 클러스터의 52.6%를 차지하게 되어, 한미 FTA정책을 구성하는 가장 핵심적인 고빈도 용어임을 알 수 있다. 이외에 1번 클러스터는 자유, 협정, 체결, 통산, 협력 등의 용어로 구성되는 군집(10.6%)이며, 7번 클러스터(11.6%)는 동북아시아, 인력, 근로자, 외국인, 해외 등 인력의 이동을 표현하였고, 나머지 5, 6, 10번 클러스터는 다른 클러스터에 비해 작은 클러스터들이지만 각각 통화 통합, 고용 및 제조업, 운송업 및 교통 등 주제 표현력이 높은 핵심어 집합으로 볼 수 있다(<그림 16> 참조).

    일자리창출 정책에 대해 생성된 16개의 클러스터 가운데 저출산, 고령화, 경기 등의 용어 집

    단인 4번과 직업, 인력, 숙련, 활용 등의 용어를 포함하는 12번 클러스터가 가장 먼저 묶였는데, 실업난과 인구감소의 상황을 다루는 주제영역이었다. 그리고 기업, 일자리, 창출, 전략 등의 용어 집단인 10번과 고용, 서비스, 안정 등의 용어를 포함하는 6번 클러스터, 취업, 청년, 실업 등의 용어로 구성된 8번 클러스터가 다음으로 묶여진다. 장애인, 일용직, 빈곤 등의 용어로 구성된 15번 클러스터와 훈련, 효과, 평가 등의 군집인 14번 클러스터가 묶임으로써 다차원축척 지도상의 우측을 점하는 개념군이 형성된다.

    그리고 중앙 상층부에 노동력, 외국인, 근로자 용어가 모인 11번 클러스터와 노동, 기술, 혁신, 제조업 등의 9번 클러스터가 묶임으로써 실업난과 동시에 발생하고 있는 노동력부족과 외국인 노동자 문제의 주제 영역이 형성된다. 그리고 좌측 상단에는 취업난, 공인, 교육, 자격증 등의 용어가 속한 7번 클러스터(16.3%)와 대학의 경쟁력 강화 관련 주제 영역인 1번 클러스터, 산학, 협력, 프로그램 등 의 현실적인 일자리 창출 방안인 16번 클러스터가 함께 묶였다(<그림 17> 참조).

    좌측 하단에서는 평생학습, 복지 등의 13번 클러스터와 고등학교, 교과, 진로 등의 용어를 포함하는 5번 클러스터, 지식, 네트워크, 경력, 개발 등의 2번 클러스터, 지역, 격차, 해소 주제 영역을 다루는 3번 클러스터가 차례로 통합되는 것을 확인할 수 있다.

    지속가능발전 정책 관한 12개의 클러스터 가운데 가장 큰 클러스터는 38.1%를 차지하는 4번 클러스터로 교통약자, 보행자, 어린이, 노인의 안전과 대중교통의 혼잡비용에 대한 용어들을 통해 도시 교통문제의 해결이 지속가능발전 정책의 중요한 이슈임을 알려준다. 두 번째로 큰 클러스터는 3번 클러스터(21%)로 도시, 개발, 주택, 환경보전, 대기, 오염, 재생에너지 등의 핵심어를 가지며 환경보전의 측면에서의 도시 개발 및 계획 영역을 나타낸다.

    그리고 사회, 갈등, 책임, 분산, 합의, 화장장등의 용어를 가지는 2번 클러스터가 세 번째로 큰 클러스터로 나타났는데, 이는 최근 들어 많은 관심과 논쟁의 대상이 된 대규모 국책사업이 공공갈등으로 이어지는 상황을 해결하는 것이 지속가능발전의 중요한 주제 영역의 하나임을 보여주고 있다. 이를 제외하고는 다수의 소규모 핵심어 군집들이 생성되었는데, 교육, 지식, 패러다임, 인력 등의 용어가 8번 클러스터(6%)를 구성하고, 지방자치단체에서 큰 관심을 기울이고 있는 가족묘, 납골당, 묘지 공급에 관한 용어들이 1번 클러스터(5.1%)를, 국토, 정보, 디지털, 네트워크 등의 용어가 7번 클러스터(4.7%)를, 그리고 물류, 화물, 자동차, 운송, 규제 등의 용어가 10번 클러스터(4.1%)를 형성하였다. 5번 클러스터는 지속위, 기본법, 제정 등 지속가능발전 위원회에 관한 일반적인 개념을 나타내는 용어들이 고빈도로 출현하였다. 마찬가지로 경제, 성장, 고용, 노동, 분배와 같은 일반 개념을 다루고 있는 6번 클러스터는 2.6%의 비중을 가지는 것으로 나타났다. 그리고 교토, 의정서, 협약 등과 같은 기후변화 관련 용어 군집(9번 클러스터, 0.1%)이나 연안, 매립, 해양, 관리와 같은 용어 군집(11번 클러스터, 0.6%), 물 관리 관련 용어 군집(12번 클러스터, 0.6%)은 극히 작은 비중을 차지하지만, 새만금 사업이나 방폐장문제와 같이 사회적으로 큰 갈등을 유발시키는 환경 문제를 다루기 때문에 지속가능 발전 정책에 있어 중요한 의제라고 생각된다 (<그림 18>참조).

    3.5 정책별 정책지식 생산기관의 인용관계 분석

    정책지식 생산 과정의 연구기관 간 인용관계분석을 통해 지식의 교류 및 의존도를 파악하였다. 생산기관 간의 인용을 통한 상호의존

    관계의 패턴을 알아보기 위해 정책지식 생산기관을 노드로, 방향성을 가지는 링크로 인용/피인용의 관계를 표현한 네트워크를 생성하였다.

    부동산 정책지식 생산기관은 총 4개로 대외 경제정책연구원(KIEP), 한국개발연구원(KDI), 국토연구원(KRIHS), 한국조세연구원(KIPF)이며, 생산된 정책지식은 7개의 다른 기관 자료를 인용하였다. 7개 피인용 기관은 대외경제정책연구원(KIEP), 한국개발연구원(KDI), 한국 농촌경제연구원(KREI), 한국조세연구원(KIPF), 한국보건사회연구원(KIHASA), 산업연구원(KIET), 국토연구원(KRIHS)이다. 인용네트워크 상에서 링크를 주고받는 모든 연구기관은 해당 정책과 주제적으로 관련성이 있으며, 특히 가장 많이 보고서를 생산하면서 가장 많은 인용을 하는 기관은 국토연구원(KRIHS)으로, 전체인용의 58%(81회)를 자기인용에 할당하고 있어 자관의 자료의존도가 높았다. 즉, 정책지식 생산에 다른 기관의 자료를 인용하고는 있지만, 지식의 교류가 활발하게 이루어지지는 않았다.

    국가균형발전 정책지식은 과학기술정책연구원(STEPI), 교통개발연구원(KOTI), 국토연구원(KRIHS), 한국개발연구원(KDI), 한국노동연구원(KLI) 등 5개 기관에서 생산되고, 과학기술정책연구원(STEPI), 교통개발연구원(KOTI), 한국개발연구원(KDI), 한국노동연구원(KLI), 산업연구원(KIET), 국토연구원(KRIHS), 한국교육개발원(KEDI), 한국농촌경제연구원(KREI), 한국법제연구원(KLRI), 한국직업능력개발원(KIRVET) 등 총 10개 기관의 자료를 인용하고 있었다. 이 중 국토연구원(KRIHS)은 가장 많은 인용링크를 가지고 있는데, 전체 인용 중 66%(59회)가 자기인용 비율이었다. 다음으로 과학기술정책연구원(STEPI) 역시 총 인용횟수 중 53%(31회)를 자기인용에 할당하고 있어 국토연구원(KRIHS)과 과학기술정책연구원(STEPI)은 국가균형발전 정책지식 생산을 주도하고는 있지만, 인용네트워크에 참여하고 있는 다른 기관의 숫자가 적고, 이 두 기관을 제외하고는 모두 일방향의 인용관계만을 생성하고 있어 지식의 교류 및 확산의 정도가 낮았다.

    한미 FTA체결 정책지식 인용네트워크에 참여하는 기관은 인용기관 11개, 피인용기관 17개로 앞의 두 정책에 비해 인용네트워크의 규모가 컸다(<그림 19> 참조). 가장 많은 보고서를 생산하는 대외경제정책연구원(KIEP)은 자신을 포함해 14개 기관의 다양한 자료를 614 회 인용하면서 지식의 생산 및 교류에 앞장서고 있다. 전체인용 중 64.9%가 자기인용으로 드러나 자관의 자료의존도가 높지만, 산업연구원(KIET), 한국농촌경제연구원(KREI), 한국개발원(KDI) 등을 포함한 13개 기관의 다양한 자료를 인용하고 있는 것으로 나타났다.

    그러나 대외경제정책연구원(KIEP)의 인용 횟수가 614회인데 반해 피인용되는 횟수는 54회 그쳐, 한미 FTA체결 정책지식이 대외경제정책연구원(KIEP)과 몇몇 연구기관을 중심으로 활발히 생산되고 있지만, 생산된 정책지식이 다른 생산기관에 확산되거나 유통되는 정도는 그에 미치지 못했다.

    일자리창출 정책지식은 과학기술정책연구원(STEPI), 국토연구원(KRIHS), 한국노동연구원(KLI), 한국직업능력개발원(KRIVET)에서 생산되며, 총 15개의 다른 기관을 인용하는 것으로 나타났다(<그림 20> 참조). 가장 많은 보고서를 생산하는 한국직업능력개발원(KRIVET) 과 한국노동연구원(KLI)은 각각 15개 기관과 8개 다른 기관의 지식을 활용하여 정책지식을 생산하였다. 두 기관의 인용횟수는 1,256회로 전체인용횟수의 98%를 차지하며, 자기인용횟수는 671회(52.4%)로 집계되었다. 두 기관은 앞의 3개 정책에 비해 자기인용비율이 상대적으로 낮았지만, 한국직업능력개발원(KRIVET)과 한국노동연구원(KLI)을 인용하는 기관은

    각각 2곳, 3곳에 불과하여 일자리창출 관련정책지식이 다양한 연구기관에서 교류 및 확산되지 못했다. 그러나 13개의 다양한 피인용기관을 가진다는 것은 일자리창출 정책지식이 서로 다른 기관이 담당하고 있는 다양한 주제영역으로 구성되는 복합적이고 포괄적인 특성을 가진다고 볼 수 있다.

    지속가능발전 정책지식 생산기관은 10개 기관이며 이들이 인용한 기관은 19개 기관으로, 5개 정책 중 가장 규모가 크고 활성화된 인용관계를 가지는 네트워크를 형성했다(<그림 21> 참조). 10개 생산기관 중 가장 많은 보고서를 생산하는 기관은 국토연구원(KRIHS), 교통개발원(KOTI), 한국환경정책평가연구원(KEI) 등 3개 기관이며 이들이 다른 기관을 인용하는 횟수는 666회로 전체 인용횟수의 83.3%를 차지, 인용네트워크의 가장 핵심적인 기관들로 나타났다. 특히 이들 기관의 자기인용횟수는 각각 10회 미만으로 다른 연구기관의 자료를 가장 적극적으로 활용하며 정책지식을 생산하였다. 특히 에너지경제연구원(KEEI)과 한국교육개발원(KEDI), 한국조세연구원(KIPF)의 경우에는 스스로 지속가능발전 정책지식을 생산하지 않지만, 각각 309회, 211회, 43회의 인용을 받음으로써 지속가능발전 정책과 주제적 유사성이 높고, 정책지식 생산에 상당한 영향을 미치고 있었다. 따라서 고빈도 피인용 횟수를 보이는 에너지경제연구원(KEEI), 한국교육개발원(KEDI), 과학기술정책연구원 (STEPI)이 인용네트워크의 중심부에 위치하고, 주변에 다른 기관들이 위치하는 형태의 네트워크가 형성되었다.

    4. 결론

    이 연구에서는 「경제?인문사회연구회」소속 19개 연구기관이 지난 5년 동안 생산한 2,976건의 정책지식을 수집하여 분류함으로써 정부출연 연구기관의 주력 연구과제 및 생산성을 파악하였다. 정부출연 연구기관은 건강보험개혁, 지속가능발전, 한미 FTA체결, 일자리창출, 선진한국 국가기술혁신체계구축 등 을 포함하는 사회 분야와 경제 분야의 10개 정책에 대한 연구에 전체 정책연구의 68.3%를 할당하였다.

    기본연구와 정책연구 영역으로 나누어 기관간의 인접성을 다차원축척 지도상에 매핑한 결과 정책연구 영역 지도에서는 복수의 정책과제에 대한 연구를 진행하는 연구기관들이 군집화되는 현상을 보였다. 이를 통해 정책연구에서는 같은 정책과제라 하더라도 기본 연 구에 비해 더 많은 연구기관들이 보고서 생산에 참여하고 있음을 알 수 있다.

    그리고 언론의 관심과 연구기관의 정책지식 생산량의 상관관계 분석을 위해 5대 정책(부동산 정책, 국가균형발전 정책, 한미 FTA체결 정책, 일자리창출 정책, 지속가능발전 정책)을 선정하였다. 정책별로 언론의 관심도를 계량하여 산출한 이슈의 생존주기 그래프 유형을 분류하고 정책지식 생산량 추이와 비교한 결과, 각 정책에 대한 이슈의 생존주기 그래프는 정책의 특성에 따라 다양한 유형으로 분류될 수 있었다. 또한 연구기관들은 매년 12월에 정책지식의 생산과 등록이 두드러지는 전형성을 보인 동시에, 언론의 관심과 상관없이 정책의 특성과 정책집행 과정에서 요구되는 정책지식의 종류에 따라 정책지식 생산추이가 상이한 패턴도 보였다. 즉 언론의 관심이 연구기 관의 보고서 생산의 선행지표로 작용할 수는 있어도 양자 간에 직접적인 인과관계나 선후 관계는 성립하지 않음을 확인하였다.

    정책지식 문헌집단에서 추출한 핵심어를 대상으로 정책의 하위 주제 영역을 파악한 결과 각 용어 클러스터는 정책을 구성하는 독립된 이슈나 주제를 표현하며, 계층적 클러스터링이 진행될수록 클러스터들이 결합되어 복합적인 개념군을 형성하였다. 개별 정책이 독립적인 이슈 혹은 복합적인 개념을 다루는 용어 클러스터들로 구성된다는 것은 정책지식이 통합적이고 복합적인 속성을 가진 지식이라는 점을 보여준다.

    마지막으로 정책지식의 참고문헌 분석을 통해 정책지식 생산기관 간의 인용/피인용 관계를 파악한 결과, 복합적인 성격의 정책지식은 다양한 연구기관이 함께 생산에 참여하거나 다른 연구기관의 지식을 적극적으로 활용하여 생산되며, 주제적으로 유사성을 가지는 기관들은 인용관계에 있어서도 선호하는 경향을 나타냈다.

    이 연구는 정책지식의 중요성과 질 좋은 정책지식에 대한 수요가 점차 증가하는 현 시점에서, 정책지식의 개념 정립과 함께 공공부문 연구기관에 의해 생산된 실제 정책지식의 현황을 파악하고 정책지식의 구조와 특성을 분석하기 위해 수행되었다. 분석 결과 첫째, 여러 연구기관들이 복수의 정책과제에 대한 관심을 공유하고 있고, 둘째, 정책지식은 통합적 이고 복합적인 속성을 지니고 있으며, 셋째, 이러한 복합적인 성격의 정책지식은 다양한 연구기관들에 의해 협력적으로 생산되고 있음이 드러났다. 이러한 정책지식의 속성은 향후 연구기관들에 의해 정책과제 수행을 위한 지침으로 활용될 수 있을 것으로 보인다.

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  • [그림 1] 영역별 연구보고서의 정책 대분류 현황
    영역별 연구보고서의 정책 대분류 현황
  • [표 1] 분석 대상 5대 정책
    분석 대상 5대 정책
  • [표 2] 영역별 기관의 연구성과 순위
    영역별 기관의 연구성과 순위
  • [표 3] 영역별 상위 20위의 정책 목록
    영역별 상위 20위의 정책 목록
  • [그림 2] 기본연구 영역의 기관 다차원축척 지도
    기본연구 영역의 기관 다차원축척 지도
  • [그림 3] 정책연구 영역의 기관 다차원축척 지도
    정책연구 영역의 기관 다차원축척 지도
  • [그림 4] 부동산 이슈에 관한 언론의 관심도 추이 그래프
    부동산 이슈에 관한 언론의 관심도 추이 그래프
  • [그림 5] 부동산 정책에 관한 정책지식 생산량 추이 그래프
    부동산 정책에 관한 정책지식 생산량 추이 그래프
  • [그림 6] 국가균형발전 이슈에 관한 언론의 관심도 추이 그래프
    국가균형발전 이슈에 관한 언론의 관심도 추이 그래프
  • [그림 7] 국가균형발전 정책에 관한 정책지식 생산량 추이 그래프
    국가균형발전 정책에 관한 정책지식 생산량 추이 그래프
  • [그림 8] 한미 FTA체결 이슈에 관한 언론의 관심도 추이 그래프
    한미 FTA체결 이슈에 관한 언론의 관심도 추이 그래프
  • [그림 9] 한미 FTA체결 정책에 관한 정책지식 생산량 추이 그래프
    한미 FTA체결 정책에 관한 정책지식 생산량 추이 그래프
  • [그림 10] 일자리창출 이슈에 관한 언론의 관심도 추이 그래프
    일자리창출 이슈에 관한 언론의 관심도 추이 그래프
  • [그림 11] 일자리창출 정책에 관한 정책지식 생산량 추이 그래프
    일자리창출 정책에 관한 정책지식 생산량 추이 그래프
  • [그림 12] 지속가능발전 이슈에 관한 언론의 관심도 추이 그래프
    지속가능발전 이슈에 관한 언론의 관심도 추이 그래프
  • [그림 13] 지속가능발전 정책에 관한 정책지식 생산량 추이 그래프
    지속가능발전 정책에 관한 정책지식 생산량 추이 그래프
  • [그림 14] 부동산 정책 핵심어 군집의 다차원축척 지도
    부동산 정책 핵심어 군집의 다차원축척 지도
  • [그림 15] 국가균형발전 정책 핵심어 군집의 다차원축척 지도
    국가균형발전 정책 핵심어 군집의 다차원축척 지도
  • [그림 16] 한미 FTA체결 정책 핵심어 군집의 다차원축척 지도
    한미 FTA체결 정책 핵심어 군집의 다차원축척 지도
  • [그림 17] 일자리창출 정책 핵심어 군집의 다차원축척 지도
    일자리창출 정책 핵심어 군집의 다차원축척 지도
  • [그림 18] 지속가능발전 정책 핵심어 군집의 다차원축척 지도
    지속가능발전 정책 핵심어 군집의 다차원축척 지도
  • [그림 19] 한미 FTA체결 정책지식 생산기관 간의 인용 네트워크
    한미 FTA체결 정책지식 생산기관 간의 인용 네트워크
  • [그림 20] 일자리창출 정책지식 생산기관 간의 인용 네트워크
    일자리창출 정책지식 생산기관 간의 인용 네트워크
  • [그림 21] 지속가능발전 정책지식 생산기관 간의 인용 네트워크
    지속가능발전 정책지식 생산기관 간의 인용 네트워크